2003 환경사회학회 추계 학술대회 발표 논문

·일시: 2003. 10. 17-18.

·장소: 전북대학교

국가주도 대규모 개발사업의 특성과 지속가능성 문제

정규호 (바람과물연구소 선임연구원)

1. 서론

환경문제에 대한 국민들의 관심이 높아지면서 개인이나 기업들의 환경파괴 행위에 대한 도덕적 비난과 함께 규제와 처벌의 강도 또한 높아지고 있다. 하지만 정부를 비롯한 공공 주체들이 환경파괴를 주도하는 행위자 역할을 하는 경우에도 이러한 상황이 그대로 적용되는지를 살펴보면 그렇지 않은 것이 현실이다. 정부를 중심으로 한 공공기관은 사회 전체적인 공익(公益) 향상의 책임 이행을 위해 문제 해결자의 위치에서 공권력을 정당하게 집행하는 존재로 인식되어 온 것이 일반적이었다(정규호, 2002a). 그러나 정부가 주도하는 각종 정책과 대규모 개발사업들로 인해 나타나는 환경문제는 그 규모와 영향력 면에서 민간 못지 않게 심각하다.

지난 시절 국가 총량적 경제성장을 목표로 하여 진행되어 온 각종 대규모 개발사업들이 남긴 환경생태적 부작용을 보면 환경파괴에 대한 가해자가 비단 민간영역에만 한정될 수 없다는 점을 쉽게 알 수 있다. 최근 수년간 □환경보존□과 □개발□이라는 상이한 가치체계를 중심으로 심각한 사회갈등을 일으키면서 정책 자체가 표류하고 있는 □새만금 간척사업□ 역시 이러한 차원에서 이해할 수 있다.

사실 그동안 개발주의시대를 거쳐오면서 정부가 주도하는 대규모 개발사업들은 소위 □국책사업(國策事業)□, □공공사업(公共事業)□과 같은 수식어를 붙이는 순간부터 사업 목표 자체는 물론 효율적인 사업 집행을 명분으로 한 공권력 행사의 정당성을 보장받아 왔었다. 그런데 이러한 모습들은 민주화, 지방화 시대를 맞이하고 환경가치가 강조되는 오늘날에도 여전히 나타나고 있다. 국가가 주도하는 대규모 개발사업들은 추진 과정에서 나타나는 환경파괴를 비롯한 제반 문제들에 대해 □사회 전체적인 발전을 위해 불가피한 부작용□ 정도로 취급하는 경향이 강하다. 결국 이러한 문제를 방치하고서는 앞으로 환경보존에 더 많은 노력을 기울인다고 하더라도 환경파괴의 규모와 속도를 따라잡을 수 없으며, 지속가능한 사회 역시 요원(遙遠)한 목표로 남을 수밖에 없을 것이다.

이 글은 이러한 현실인식을 토대로 하여 □국가전체의 경제성장□이나 □국민전체의 복리향상□이라는 포괄적 정당성을 명분으로 하고 있는 대규모 개발사업들이 가지는 논리적, 구조적 특성과 문제점을 새로운 발전 패러다임으로 등장하고 있는 □지속가능성□ 관점에서 비판적으로 살펴보는 데 초점을 맞추고 있다.

2. 국가주도 대규모 개발사업의 등장 배경과 현재 모습

1) 등장 배경

대규모 개발사업을 국가가 앞장서서 계획, 추진해 온 데는 우리 한국사회가 급속한 근대화를 추진하던 초기 조건과 깊은 관련이 있다.

근대화 초입 단계부터 일제의 식민통치를 경험한 한국은 해방을 맞이한 지 몇 년 되지 않아 총 600만 명에 이르는 사상자와 함께 공장건물(44%), 공장시설(42%), 수리시설과 생산농지 등 생산시설 전반이 파괴되는 참혹한 전쟁을 겪었다. 절대 빈곤 상황에서 극심한 인플레와 생산성 저하에 따른 실업문제 등으로 당시 국민들의 민생고는 말이 아니었으며, 그 결과 개발에 대한 국민 전체의 열망은 상당한 수준이었다. 하지만 이러한 현실 문제를 제대로 해결하지 못한 채 집권 연장에 주력하던 이승만 정권은 4.19 혁명으로 붕괴되고, 이후 집권한 장면 정권 역시 정치, 사회적 혼란 속에서 국민들의 개발 열망을 제대로 수렴하지 못했다. 결국 이러한 혼동 국면 속에서 5.16 군사 쿠데타로 집권에 성공한 박정희 정권은 국민들의 강한 개발 열망을 국가주도 성장이데올로기로 결합시키면서 본격적인 개발국가 체제의 모습을 갖추게 된다(정규호, 2003).

군사 쿠데타로 인한 취약한 정당성을 가시적 경제성장을 통해 보상받으려는 박정희 정권의 강한 정치적 동기는 전후 팽팽한 남북한간의 체제대결 구도 속에서 □부국강병□과 □조국근대화□를 명분으로 총량적 경제성장에 주력하게 된다. 이때부터 정부는 발전의 주체이자 근대화의 주역으로서 경제성장을 위한 가치를 창출·자극하고 정책을 개발·기획하며 정책집행의 효율성을 높이기 위해 사회 전체를 동원하는 등 개발국가의 포괄적인 역할을 수행하게 된다. 선진국가들이 걸어 온 발전경로의 시간 단축으로 따라잡기식 개발(catch-up development)을 하기 위해 설정한 □경제성장률□, □수출목표□, □일인당 국민소득□과 같은 총량적 성장 지표는 국민 전체의 보편적 이익을 증진시켜주는 절대적인 목표 가치가 되었으며, 이러한 구조 속에서 목표 달성을 위한 모든 수단적 기제들은 정당화되었다.

우리나라의 국가 주도형 대규모 개발사업들은 이러한 맥락 속에서 등장하였다고 볼 수 있다. 물론 대규모 공공개발사업을 국가가 주도하는 모습은 우리나라만의 독특한 현상은 아니었다. 도로와 항만, 공단, 댐, 발전소 등 대규모 투자가 요구되고 장기적인 사업기간이 요구되는 거대 개발사업들은 특성상 국민경제 전체의 필요성에 비추어 시장기능에만 의존해서는 공급에 한계가 있다는 점에서 국가가 직접 공급 주체로 나서는 것이 일반적이었다(김의준 외, 1994). 하지만 시장 자체가 제대로 형성되지 못했던 상황에서 국가가 시장형성을 촉진하고 활성화 시켜야 했던 우리나라의 경우 경제성장을 추동 시키기 위한 생산기반 조성에 나서는 국가의 의지는 여느 나라들에 비해 매우 강력하였다. 절대빈곤상태를 벗어나고자 하는 당시 국민들의 강한 개발 열망을 흡수하여 강력한 개발독재 체제를 구축한 한국 정부는 부족한 자원의 효율적 투자를 위해 불균형 성장전략을 채택하고, 생산유발 효과가 높다고 판단되는 특정 부문과 지역에 자원을 집중 투자하는 방식으로 대규모 개발사업을 추진하게 되었다. 따라서 우리나라의 대규모 개발사업 체계 속에는 자원(기술, 자본) 동원과 시간관리 차원의 □효율성□ 논리가 강하게 작동하게 되고, 획일적이고 하향적인 정책추진 체계를 통해 단기간에 가시적인 성과를 도출하는데 총력을 기울이게 되었다.

□국익 = 공익□이라는 믿음 체계 속에서 총량적 성장전략을 통해 □파이□를 키워나가면 결국에는 모두가 풍요의 결실을 함께 누릴 수 있을 것이라는 가치가 지배하던 시절, 국가주도의 대규모 개발사업을 추진하는 과정에서 발생하는 지역 공동체와 자연 생태계 파괴는 □국가 발전을 위해 감내해야 하는 부작용□ 정도로 이해되었다. 물론 이러한 발전 논리 및 체계가 한국이 세계적으로 주목할 만한 초고속 성장을 이룩하는데 기여했음을 부인할 수 없다. 하지만 시대적 여건이 변하고 정당화 기반이 바뀌고 있는 상황에서도 국가가 주도하는 대규모 개발사업의 정책 관행이 여전히 유효한지는 깊이 검토해 볼 필요가 있다.

2) 대규모 개발사업의 현 주소

최근 수년간 정부가 의욕을 가지고 추진하던 대규모 개발사업들 중 상당수가 국민 전체의 □삶의 질□ 향상은커녕 환경파괴와 예산낭비 그리고 사회 갈등과 분열의 빌미를 제공하는 논란거리로 전락하고 있다.

오늘날 문제가 되고 있는 소위 □국책사업□을 둘러싼 갈등들 가운데는 과거 군사정권 시절부터 잉태되어 온 것도 있으나, 많은 부분은 권위주의 청산과 지방자치의 확대와 같은 민주주의적 과제를 상당 수준 실현시켜 왔다고 믿어지는 □문민정부□, □국민의 정부□, □참여정부□ 시절에도 변함 없이 갈등 요소들이 확대 재생산되어오고 있다는 점에 주목할 필요가 있다.

3대 국책사업으로 불리던 경부고속철도, 서울 외곽순환도로, 경인운하 건설 사업은 환경단체와 종교단체의 반대에 부딪혀 수개월에서 1년 이상 사업이 중단된 채 표류해 오다가 지난 9월 19일 □국정현안정책조정회의□를 통해 경부고속철도 금정산 구간은 계획 되로 개발을 강행하고, 서울외곽순환도로 사패산 구간에 대해서는 결정을 유보하며, 경인운하 사업은 사실상 철회하는 방향으로 정부 방침을 정했다. 하지만 정부의 이러한 결정이 국책사업을 둘러싸고 그동안 나타났던 문제점들을 완전히 해결해 줄 수는 없으며, 또 다른 문제점들을 내재하고 있지는 않은지 지켜봐야 할 것이다.

□경부고속철도 사업

□단군이래 최대의 역사(役事)□로 불리는 경부고속철도 사업은 지난 92년 당시 정권의 중요한 치적 사업으로 불리면서 성대하게 착공을 시작한 이래 지금까지 계획·설계·시공·감리·감사의 전 과정에서의 부실 문제가 계속 제기되어 왔었고, 차량 선정과 노선변경, 역사(鐵舍) 설치 등과 관련하여 갈등과 잡음이 끊이지 않았다. 이 과정에서 처음 계획에 비추어 공사비는 4배, 완공 시기는 10년 이상 증가되어 왔으며, 결국에는 경남 양산시 천성산(원효터널)과 부산 금정산(금정터널) 공사 구간에서 환경파괴와 문화재 훼손을 우려하는 불교계와 환경단체의 반발에 부딪혀 지난 3월부터 대구-부산 구간의 공사발주가 전면 중단되어 왔다. 공사지연으로 완공시기가 1,2년 더 지연되고 2조원에 이르는 추가 비용이 발생할 것이라는 평가가 나오고 있다.

□서울외곽순환고속도로 사업

수도권 교통난 해소를 명분으로 2001년 6월에 착공한 서울외곽순환고속도로 사업은 LG건설 등 9개 민간건설업체로 구성된 서울고속도로(주)가 공사를 진행해 왔으나, 북한산 국립공원내 사패산 터널공사와 관련하여 불교계와 환경단체로부터 반대에 부딪히면서 작년 11월부터 공사가 중단되어 왔다. 터널공사를 반대하는 쪽에서는 의정부 북쪽으로 우회하는 노선과 북한산국립공원 외곽으로 우회하는 노선 등을 대안으로 제시하였으나, 사업추진 측에서는 공사비와 사업기간이 추가로 늘어나고 도로로서의 기능도 떨어진다는 주장으로 거부하고 있다. 지난 1년 8개월 간의 공사 중단으로 5,000억원이 넘는 손실액이 발생되었다는 주장이 제기되고 있으나, 이해당사자들 상호간의 갈등과 불신으로 인한 무형의 손실은 금전적으로 환산할 수 없는 것이 현실이다.

□경인운하건설 사업

경인운하는 인천 서구 시천동(서해)에서 한강을 따라 서울 강서구 개화동 행주대교에 이르는 18□ 구간을 폭 100ｑ, 깊이 6ｑ의 수로로 연결하는 민관합동 국책사업으로, 당초 2000년 10월에 착공해 2004년 1단계 사업을 끝낸 뒤 2007년 완공될 예정이었다. 하지만 총 사업비 1조8천5백억 원에 달하는 대규모 개발사업은 사업 계획 단계에서부터 많은 논란이 제기되었다. 건설교통부를 비롯한 사업추진 측은 경인운하를 건설할 경우 홍수피해를 예방하고 물류비를 절감하여 국가경쟁력을 높일 수 있다고 주장했으나, 환경단체들은 경제적 타당성이 전혀 없고 오히려 운하 이용시 오염수 유입으로 인한 환경오염이 가속화될 수 있다고 반대하였다. 결국 환경단체와 전문가들을 통해 개발주체들의 경제성 분석과 환경영향 평가 등에서 객관성을 결여하는 방식으로 사업계획서를 작성했다는 문제가 제기 되었고, 감사원을 통해 이 문제가 공식적으로 지적 받으면서 사실상 사업 자체가 백지화 될 상황을 맞게 되었다.

이상 최근 논란이 되었던 3대 개발사업 사례를 포함하여 정부가 강력한 정책의지를 가지고 추진해 온 대규모 개발사업들이 반대에 부딪혀 중단되는 경우가 자주 나타나고 있다. 이러한 현상은 일방적으로 결정하고 불도저 식으로 밀어붙이는 기존의 개발사업 관행은 더 이상 현실적으로 유효하지 않으며, □개발가치□에 대해 □환경가치□, □미래가치□가 영향력 있는 대항 진영을 구성하고 있음을 말해주고 있다. 여기에는 기존의 대규모 개발사업들이 남긴 커다란 실패 경험의 축적도 상당한 역할을 한 것으로 평가된다.

최근 사회 갈등의 정점에 있는 □위도 핵폐기물 처리장 건설□ 문제 역시 □양성자가속기□와 연계한 국책사업의 지역유치 문제와 연관되어 있으나, 정부의 공식적인 재정 투자가 이루어지기 전 단계여서 일단 논외로 하기로 한다.

국책사업의 대표적인 실패 사례로 시화호 담수화 사업을 들 수 있다. 지난 84년부터 시작된 시화호 개발 사업은 당시 중동 건설 경기가 침체되면서 국내로 들어온 건설 장비와 인력을 대규모 개발사업 영역에 새롭게 투입함으로써 건설 경기를 부양시키려는 성장정책 논리 위에서 구상되었다. 따라서 환경영향평가와 같은 기본적인 절차적 과정을 제대로 거치지 않은 채 3천3백만 평에 이르는 시화호와 주변 간석지를 무리하게 개발하게 되고, 결국 16년의 시간과 8000여 억원에 이르는 국민 세금을 낭비한 채 □썩은 물□만 남기면서 백지화되었다.

충분한 계획과 조사과정 없이 주먹구구식으로 사업을 추진하여 실패에 이른 국책사업들의 예는 많다. 지난 97년 4월 개통된 청주국제공항의 경우 개항 당시 4개의 국제선과 2개의 국내선으로 운항이 시작됐지만 승객이 거의 없어 국제선은 폐지됐고 국내선은 제주노선 남아 엄청난 예산을 낭비하고 □동네 공항□ 신세로 전락하였으며, 97년부터 총사업비 386억여원을 들여 작년 12월 완공된 경북 예천공항 신축청사 역시 불과 8개월만에 항공사들의 노선 폐쇄로 무용지물이 될 처지에 놓이게 되었다.

이러한 시화호의 실패 경험은 정부가 의욕을 가지고 추진해 오던 새만금 간척사업을 새롭게 바라보는 계기로 작용하였다. 새만금 간척사업은 87년 대선 당시 호남표를 의식한 노태우 후보의 공약으로 등장한 이후, 김대중 당시 야당 총재의 적극적인 건의로 91년 사업이 착공되고, 97년과 2002년 대선 때도 여야의 유력 후보들은 공통적으로 새만금 간척지 개발을 선거 공약에 포함시켰다. 그러던 새만금 간척 사업이 엄청난 국가재정이 투입된 채 심각한 사회갈등 요인으로 작용하면서 표류하고 있다. 새만금 간척사업 기공식에서 천명되었던 □21세기 번영□에 대한 약속이 결국에는 그 자체가 약속 이행의 중요한 걸림돌이 되는 역설을 낳고 말았다. 문제발생의 근본 원인이 어디에 있던 간에 지역주민과 이해당사자들에게 개발이익에 대한 기대심을 불러일으키면서 엄청난 규모의 국가 재정이 투입되고 대규모의 자연생태계의 변형을 초래하면서 추진되어 왔던 개발 사업들이 도중에 중단되는 사태는 매우 불행한 일이지만 아직 까지 적절한 해법을 찾지 못하고 있다.

기공식에 참여한 노태우 대통령은 □만경 김제 이 넓은 벌이 우리나라의 곡창으로 겨레의 삶을 보장해온 터전이었듯이 새만금의 광활한 간척지는 21세기 번영을 기약하는 땅이 될 것입니다.□라는 말로 축사를 하였다(김창룡, 2003).

이러한 상황에서 최근 들어 더욱 잦아진 대규모 개발사업들의 중단 사태에 대한 비난의 목소리 또한 거세지고 있다. 사업을 중단하는 것은 국민의 혈세(血稅)를 낭비하는 무책임한 행위이자 통치 지도자의 리더십 부재이며, 이러한 문제를 방치하는 것은 해당 사업의 기회손실 비용을 키울 뿐만 아니라 국가의 대외 신인도에도 영향을 주어 외자유치를 지연시키고 국가경쟁력을 약화시키고 있다는 것이다. 하지만 더욱 우려되는 것은 이러한 대규모 개발사업을 둘러싸고 나타나는 심각한 사회분열과 갈등으로 인한 문제이다. 새만금 문제를 두고서도 반대측에서는 □새만금 사업은 정부 정책의 무계획성과 단견이 빚어낸 결과이며, 따라서 사업의 계속 추진은 생태적 재앙을 결과할 것□이라고 비판하고 있으며, 찬성 측에서는 □개발사업에 대한 지역주민과 환경단체, 종교단체들의 반대는 지역 현실을 무시한 □개발훼방□이자 이기주의의 발로□라고 주장하고 있다.

갈등이 심화되어 온 데는 언론의 역할도 크다. 한 중앙일간지는 □반대하려면 공사를 시작하기 전에 반대했어야지 제방공사가 92% 완공된 시점에서 그만두라고 하는 것은 임신 9개월 된 태아를 유산시키라는 말이나 마찬가지이다□라고 비판하고 있으며(동아일보 2003. 9. 23), 한 지역신문 역시 새만금 사업 강행을 지역주민들의 □독립운동□으로 묘사하면서, □전북도민의 염원이 담긴 새만금 간척사업에 대한 중단은 전북을 내동댕이치는 꼴□이라고 사업 중단을 강력히 비판하고 있다(전북일보, 2003. 7. 21).

국가가 주도하는 대규모 개발사업들이 이처럼 첨예한 갈등 국면에 놓이게 된 원인과 해결책을 찾기 위해서는 관련 당사자들의 개인적 특성보다 사업 자체가 가지는 논리적, 구조적 특성에 초점을 맞출 필요가 있다.

3. 국책화(國策化) 된 대규모 개발사업의 특성

1) 정책 논리적 특성

우리 사회에서는 국가가 주도하는 대규모 개발사업을 두고 흔히 □국책사업(國策事業)□이라고 부른다. 국책사업의 사전적 의미는 □국가의 경제발전 등의 목적을 달성하기 위하여 취하는 정책□으로, 정부 예산이 사용되는 개발사업 뿐만 아니라 연구사업도 포함된다. 이 글에서는 이들 국책사업 중에서 국가가 강력한 정책의지를 가지고 주도적으로 재원을 조달하고 사업 진행을 추동 하는 대규모 개발사업을 중심으로 논하고자 한다.

국가정책을 개발하는 정부산하 연구기관을 □국책연구기관□이라고 부르고 있고, 기초과학과 기술개발을 위해 정부가 대학 등 연구기관에 지원하는 사업을 두고 □국책연구사업□이라고 부르고 있다.

그동안 국책화 된 개발사업들의 추진 관행을 보면 이것이 다른 사업영역들과는 다른 특별한 법적 지위와 권한을 가지고 있는 것으로 인식되기 쉽다. 국책 개발사업들은 다른 사업들과는 비교할 수 없을 정도의 대규모의 투자규모와 장기간의 사업기간, 그리고 광범위한 적용대상 영역을 가지고 있다. 특히 사업추진 과정에서 집행의 효율성을 극대화하기 위해 법적·제도적 절차들은 간소화 또는 무시되고 자원동원과 장애요소 제거를 위해 상당한 수준의 공권력이 작용해 왔기 때문이다. 하지만 엄밀한 의미에서 □국책사업□은 법적 개념이 아니라 행정적 용어라 할 수 있다. 실정법상 국책사업에 별도의 법적 지위를 부여하고 있지는 않으며, 그동안 국책사업이 특별한 지위를 누려온 것은 구시대의 유산 때문이라는 주장이 제기되고 있다(전재경, 1998).

그동안 국가가 주도하는 대규모 개발사업들 속에 상당한 권한이 부여되어 온 데는 사업시행 주체인 국가의 권력이 작용한 측면도 분명하지만, □국책사업은 국가 전체의 발전을 위해 꼭 필요한 사업으로, 사업시행의 결과를 국민 모두가 골고루 향유할 수 있는 공공성(公共性)이 매우 높은 사업□이라는 믿음 체계에 영향 받은 바 크다. □국책사업 = 국익 = 공익□이라는 등식이 성립되는 조건 속에서 국책화 된 사업의 정당성 자체를 문제삼거나 사업진행 과정을 저해하는 □개인□이나 □집단□은 경우에 따라서 사회 전체의 공익을 저해하는 □반국가적이고 이기주의적인□ 행위자 또는 집단으로 내몰리기 십상일 것이다.

이처럼 대규모 개발사업들이 □국책화□ 되면서 가지게 되는 정책 논리는 관련 사업의 정책결정과정과 집행구조 속에서도 그대로 투영된다.

2) 정책결정구조의 특성

합리성에 기반한 이념형 적인 정책결정모형에서는 □의사결정을 위한 단일하고 구체적인 목적 또는 목표가 존재하고 있고, 이것을 달성하기 위한 유용한 모든 수단들이 구체화되어 있으며, 모든 대안들은 결과와 가치가 정량적, 정성적으로 철저히 분석되고, 각각의 순위를 매겨 효용을 극대화하는 대안을 선택하는 것□을 가정하고 있다(Lein, 1997). 하지만 현실에서는 명확한 정책목표 설정이 쉽지 않으며, 모든 가능한 대안들을 탐색하고 그 결과를 예측한 후 이들 상호간의 비교를 통해 우선순위를 판단하는 것이 사실상 불가능하다. 결국 현실에서의 정책결정은 시간과 정보, 자원의 제약 속에서 이루어질 수밖에 없으며, 지배적인 가치와 기존의 정책 경험에 비추어 보다 익숙하고 확인이 쉬운 대안들이 우선적으로 선택되게 된다. 따라서 정책결정과정에 불확실성이 내재할 수밖에 없으며, 이것이 목표달성과정에서 의도치 않은 부작용을 동반하게 된다.

그런데 국책사업과 같은 대규모 개발사업이 이러한 정책결정구조 하에서 채택되고 사업이 추진될 경우 문제는 더욱 심각해진다. 자원의 투입규모와 적용대상 영역이 크고 사업 기간이 긴 거대 개발사업일수록 사업시행 경험과 정보의 부족 등으로 상당히 높은 수준의 □불확실성□과 □무책임성□이 정책결정구조 속에 포함될 수밖에 없다는 것이다.

즉 거대 프로젝트(mega project)의 경우 정책결정자들은 계획의 시간적 범위가 커서 목표달성 가능성을 지나치게 낙관적으로 보는 경향이 있으며, 자신의 정치, 제도적 책임 기간을 벗어날 경우 의사결정의 책임문제를 회피할 가능성이 높아 □위험 분석(risk analysis)□을 제대로 하지 않는 경향이 크다는 것이다(Bruzelius et. al, 1988: 425-426). 또한 거대 개발사업 정책의 경우 해당 지역이나 부문에 미치는 파급 효과가 큰 만큼 정책결정과정에 정치적 요인이 강하게 작용하게 되며, 그 결과 정책적 합리성 자체가 선거정치 논리로 훼손될 가능성이 높다. 또한 대규모 개발사업과 관련하여 잠재적 이익에 대한 기대가치가 큰 만큼 사업관련 정책결정구조가 특수 이익집단들의 지대추구 행위에 포섭되는 결과를 낳고 정경유착과 구조적 부패의 가능성 또한 높은 것이 일반적이다.

개발이익을 추구하는 이해집단간들이 정책 브로커(policy broker)를 결성하여 정부와 밀접한 관계를 맺는 현상을 두고 iron triangle, sloppy hexagon, webs 등의 은유가 사용기도 한다(Dowding, 1995).

문제는 이러한 정책결정구조를 가지고서는 장기적인 안목 하에서 시간을 가지고 정책을 결정하고 정책에 대한 선호와 여건의 변화를 결정과정에 탄력적으로 반영하여 수정·보완해 나갈 수 없으며, 그 결과 개발사업 정책이 미치는 □생태학적 한계 요인□들에 대한 영향은 제대로 고려될 수 없는 한계가 있다.

생태학적 한계(ecological limit)를 구성하는 요인들로 □자연자원 매장량의 한계□, □생태학적 수용능력의 한계□, □생태학적 기능 파괴의 비가역성□ 등을 들 수 있다.

3) 정책집행구조의 특성

대규모 개발사업들은 사업 추진을 위한 투자의 □거대성□, □지속성□, □안정성□을 특징으로 하고 있는 만큼 집행구조의 □효율성□과 □신속성□을 특히 강조하고 있다.

그동안 대규모의 정부 투자를 동반하는 개발사업들 대부분은 개발이익에 대한 높은 기대 욕구를 가진 해당 지역주민 또는 국민 전체로부터 높은 정치적 지지를 받아 왔었다. 따라서 중앙과 지방의 정치인들은 국책사업 추진을 선거 공약으로 내세우는 것이 일반적이었으며, 이것이 의회를 통과하여 사업화 되면 자신들의 정치적 생명 자체를 안정적으로 보장받아 왔던 것이 관행이었다. 또한 대규모의 자원동원이 요구되는 사업인 만큼 민간 개발업자와 투자자본들의 참여가 요구되는 경우가 많은데, 장기적인 사업 수행기간으로 투자 자본 회수의 불확실성이 큰 만큼 정부가 직접 나서서 수익 창출을 위한 안정적인 조건을 마련해 주는 경우가 많았다.

이러한 문제는 국책 개발사업을 둘러싼 □공공성□과 □수익성□ 논리간의 긴장과 갈등을 만들어 내는 요인으로 작용하게 된다.

따라서 대규모 개발사업의 집행구조 특성상 안정적이고 효율적인 사업 추진을 위한 국가의 정책적 의지는 강력할 수밖에 없으며, 사업계획 수정이나 중단은 구조적으로 매우 어려운 특성을 가지게 된다. 여기에는 사업시행 초기에 자원이 과다 투입된 만큼 계획 변경 자체가 매우 높은 비용을 동반하게 되는 것도 이유이지만, 개발사업이 수반하는 개발이익을 둘러싸고 정치인·관료·개발업자·지역유지 등이 강하게 결속된 □개발동맹□의 상당한 영향력도 작용하게 된다.

대규모 개발사업이 가지는 이러한 정책집행 구조는 □밀어 붙이기식□ 사업 추진 과정에서 나타나는 부실이나 부작용을 은폐할 가능성이 높으며, 해당 사업의 사회적 공익성 문제와 피해집단 문제는 결국 프로젝트 사이클 후반부에 가서야 표면화되어 심각한 갈등 국면을 만들게 되는 경우가 많다. 이처럼 사업의 타당성과 관련한 다양한 논의들이 제한적이고 사후적으로 이루어지는 국책 개발사업의 집행구조는 결국 사업 전반의 경직성과 비효율성을 낳는 원인으로 작용하게 된다. 심각한 사회 갈등국면을 경험하고 난 이후에서야 사업에 대한 국민적 합의의 필요성이 강조되고 정책적인 대안 논의들이 등장하는 모습은 새만금 문제에서도 잘 나타나 있다.

4. 대규모 개발사업의 지속가능성 문제와 해결 과제

1) 개발사업을 둘러싼 여건 변화

국책화 된 대규모 개발사업의 정책논리와 구조적 특성은 시대적 상황이 변화하면서 커다란 도전에 직면하고 있다. □개발이 곧 발전□으로 여겨지고 권위주의 정권이 통치하던 시대에는 국책 개발사업 대부분이 일단 첫 삽을 뜨면 큰 무리 없이 추진될 수 있었다. 하지만 90년대 들어 사회 민주화의 폭이 확장되면서 정책결정과정에 대한 시민참여 요구가 높아지기 시작했으며, 특히 국민들의 환경문제에 대한 관심과 환경·생태가치에 대한 인식이 증대되고 이와 관련한 시민단체들이 양적, 질적으로 성장하면서 개발가치를 중심으로 한 국책사업의 정당성 자체가 도전 받기 시작했다.

또한 지방자치제의 부활과 확대 실시로 중앙정부가 일방적으로 계획하고 집행하는 국책 개발사업방식이 도전 받기 시작했다. 각종 개발 인·허가권을 이양 받은 지방자치단체들이 중앙정부가 주도하는 개발사업을 지연·거부하는 방식으로 저항하면서 중앙과 지방간의 개발사업을 둘러싼 갈등들이 잦아지기 시작한 것이다. 이처럼 대형 국책사업들이 각종 갈등과 저항에 부딪히자 정부는 95년에 국책사업의 원활한 추진을 위해 □국책사업 특별법□(가칭) 제정을 시도한 바 있으나, 결국 지방화와 민주주의시대를 거스르는 권위주의적이고 행정편의주의적 발상이라는 비판을 받은 바 있다. 하지만 정부의 국책 개발사업 추진 관행은 현재까지 크게 변화되지 않고 있으며, 이것이 결국 오늘날 심각한 사회갈등 요인을 제공하고 있다.

당시 이 법안은 주요 국책건설사업의 경우 법상의 조정위원회가 사업허가 및 집행과 관련된 제반 주요 사항들을 충분히 사전 협의토록 하고 조정위원회에서 결론이 나면 해당 지방자치단체의 허가를 받은 것으로 간주하여 자치단체의 인가·허가권을 배제하는 것을 내용으로 담고 있었다.

2) 대규모 개발사업의 지속가능성 문제

국가주도 대규모 개발사업의 논리적, 구조적 문제 요인들은 오늘날 대안적인 발전 패러다임으로 주목받고 있는 □지속가능성□ 원칙을 준거로 할 때 보다 분명해 진다. □지속가능성□ 논의들 속에는 현상유지적이고 체제 내적인 □약한 지속가능성(weak sustainability)□에서부터 미래·생태지향적이고 체제 변혁적인 □강한 지속가능성(strong sustainability)□에 이르기까지 다양한 수준들이 공존하고 있으나(Hediger, 1999), 공통적인 요소들을 크게 다음 3가지 차원으로 구분해 볼 수 있다.

<표> 지속가능성의 구성 요소

구분	내용
생태적 지속가능성	생태계의 부양능력과 동화능력을 고려한 생태학적 수용능력 범위 내에서의 발전
경제적 지속가능성	생존과 생활에 필요한 재화와 서비스의 안정적이고 지속적인 생산을 가능하게 하는 발전
사회적 지속가능성	사회 구성원들의 자율성과 다양성을 인정하고 형평성을 보장할 수 있는 발전

(1) 생태적 지속가능성

생태적 지속가능성 측면에서 볼 때 대형 개발사업들은 기존의 개발주의 시대 정책 논리와 구조를 그대로 유지하고 있다는 점에서 문제점을 드러내고 있다. 사업 규모가 크고 적용대상 영역이 광범위 한 대규모 개발사업들이 환경생태계에 미치는 비가역적 영향은 클 수밖에 없다. 하지만 충분한 예비조사 없이 정치논리에 따른 선심성 사업으로 계획·추진되어 온 많은 사업들의 경우 환경영향평가와 같은 최소한의 절차도 제대로 거치지 않은 채 추진되어 왔으며, 오히려 이것이 개발사업을 정당화시키는 명분으로 활용되기도 하였다. 이는 그동안 새만금 간척, 경인운하, 서울외곽순환고속도로, 댐건설, 핵폐기물 처리장 건설 사업 등 많은 경우에서 초기 사업 결정 과정에서 작성한 보고서의 조작 및 왜곡과 관련한 의혹과 시비가 끊임없이 제기되어 왔다는 점에서도 확인할 수 있다.

자연생태계의 커다란 변형을 가져오는 대규모 개발사업의 경우 그 부작용이 특성상 시간적으로 지연되어 나타나는 경우가 많은 만큼, 다른 사업들에 비해 특히 □사전예방적 접근□의 원칙에 따라 신중한 접근이 강조될 필요가 있다. 하지만 개발사업들의 많은 경우가 자연생태계에 미칠 영향에 대한 충분한 조사와 고려 없이 정치적 이해관계와 결합된 경제성 논리로 무리하게 계획·추진됨으로써 생태적 지속가능성 요건을 크게 해치고 있으며, 결국 사업 추진 후반부나 종료 후에 생태학적 부작용이 표출됨으로써 환경단체와 지역주민들로부터 저항과 비판을 초래하고 있다.

(2) 경제적 지속가능성

경제적 지속가능성 측면에서도 대형 국책사업들은 많은 문제점을 나타내고 있다. 개발사업을 추진하는 쪽에서 사업 추진을 반대하는 환경보존 진영의 주장에 대해 주로 □경제성□ 논리로 사업의 정당성을 주장해 왔다는 점에서 이는 커다란 문제라 할 수 있다. 앞에서 살펴본 바와 같이, 오늘날 대형 개발사업들 가운데는 거창한 명분과 함께 화려하게 첫 삽을 떴지만 결국 투입한 돈이 아까 워 계속 사업을 추진해야 하는 □애물단지□로 남은 경우가 허다하다. 5∼10년에 걸쳐 수백억원에서 조(兆)단위의 공사비가 투입된 국책 개발사업들 상당부분이 충분한 기술적 검토와 사전 준비과정 없이 계획되고 추진됨으로써, 공사 도중에 잦은 설계변경 등으로 초기 계획안에 비추어 공사비용과 완공 시기가 눈덩이처럼 불어나는 경우가 허다하였다. 새만금 간척사업과 경부고속철도사업에서도 이러한 문제점들이 잘 나타나 있다.

여기에는 수요예측과 사전 타당성 검토의 부실 외에도 저가 입찰을 한 후 영세 하도급 업체를 통해 사업을 추진해 온 우리나라 건설업계의 구조적인 문제와 함께, 기존 정권의 정치논리로 시작된 사업이 정권이 교체되면서 정책 우선순위가 변경되는 문제, 그리고 사업 추진과정에서 발생하는 각종 민원과 사회갈등 문제 등 다양한 요인들이 작용하고 있다.

새만금 간척사업의 경우 공사 허가당시 총 사업비가 8,200억원이었던 것이 97년에는 1조 3,352억원으로 초기 예상액의 1.6배, 98년에는 2조 510억원으로 2.5배, 99년에는 2조 2,137억원으로 2.7배로 늘어났으며, 현재에는 3조 6,843억원으로 사업비가 예상되고 있으나 상황에 따라 앞으로도 계속 늘어날 전망이다. 한편, 건국이후 최대 국책사업이라 불리는 경부고속철도사업 역시 90년 당시 원안에는 사업비 5조 8,462억원에 98년 개통을 목표로 하였으나, 93년 1차 수정시 사업비 10조 7,400억원에 개통 일정은 2002년으로 늘어났으며, 97년 2차 수정에서는 사업비가 17조 5,028억원 개통 일정은 2005년으로 다시 늘어났고, 97년 3차 수정을 통해 총 사업비는 19조 1,205억원으로 개통 일정은 1, 2단계로 나누어 1단계는 2004년, 2단계는 2012년으로 늘어왔었다.

이처럼 수요 예측과 사업 타당성 조사가 부실한 상황에서 주먹구구식으로 무리하게 추진되어 온 국책 개발사업들의 문제는 □국민 혈세(血稅)를 낭비한다□는 비판의 화살이 사업추진을 반대하는 환경단체나 지역주민들에게만 맞추어 질 수 없음을 분명하게 보여주고 있다. 오늘날 국책 개발사업들 가운데는 □선심성□, □졸속□, □부실□ 정책이라는 오명과 함께 대표적인 □고비용-저효율□ 사업으로 전락하여 경제적 지속가능성 요건 마저 충족시키지 못하는 □정책 실패□ 사례들을 자주 발견하게 된다.

국민 세금으로 운영되는 정부구조 특성상 시장의 경쟁체제 속에서 생존해야 하는 기업에 비해 생산성 향상과 비용절감을 위한 유인동기가 취약한 것도 한 요인으로 작용할 수 있다(최병선, 1992).

(3) 사회적 지속가능성

사회 구성원들의 다양한 가치와 포용하면서 사회 전체적인 형평성을 증진시키고자 하는 사회적 지속가능성은 변화의 역동성을 효과적으로 수렴하면서 공통의 목표에 대한 합의형성과 결과에 대한 책임성을 이끌어 낼 수 있는 사회적 수용능력(social carrying capacity)을 전제로 하고 있다. 이점을 고려할 때 오늘날 대규모 개발사업들은 사회적 지속가능성을 심각하게 저해하고 있다. 국민적 공감대와 여론수렴과정 없이 □국익 향상□이라는 명분으로 일방적으로 계획되고 추진되어 온 대규모 개발사업들은 오히려 심각한 분열과 사회갈등을 유발시키고 있기 때문이다.

기존의 국책 개발사업들 가운데는 정치권력과 건설산업들간의 밀착과 정치적 거래를 통해 뿌리깊은 부패고리를 형성함으로써 국민들로부터 □대형공사=리베이트=정치자금 조성□이라는 부정적 인식을 가지도록 하는 경우가 많았다. 그리고 □국책사업=국익=공익□이라는 논리 속에서 추진되어 온 사업의 결과 또한 지역과 부문, 사회 계층간의 형평성을 해소시키기보다는 오히려 불평등성을 강화하는 요인으로 작용한 경우도 많았다. 여기에다가 성장전략의 효율성이나 성장결과의 분배문제 차원을 넘어 새롭게 등장하고 있는 환경생태문제는 기존의 국책 개발사업을 지탱시켜 온 성장이데올로기와 추진 체제 자체에 대한 본질적인 물음을 제기하고 있다. 하지만 이러한 상황에서도 개발추진 세력들은 국책 개발사업의 낡은 추진 관행을 여전히 유지한 채 반대 목소리를 지역이기주의, 집단이기주의로 폄하하고 사업을 강행해 오고 있다. 그 결과 사업 추진을 반대하는 지역주민, 종교, 시민단체들은 대정부 투쟁적인 성격을 점점 강화시키고 있으며, 이 과정에서 국가정책과 정부 자체에 대한 신뢰구조 또한 파괴되고 있다.

국가발전의 목표가치 자체에 대한 사회적 합의가 형성되지 않은 상황에서 □공익의 담지자□로 자처하는 국가의 정책 목표에 대한 당위론적 강조나 일방적인 추진 행위는 사회구성원들의 자발적 동의나 포괄적 참여를 이끌어 내지 못할 뿐만 아니라 새로운 차원의 사회갈등을 발생시킬 가능성이 높다. 결국 이러한 문제의 방치는 사회 분열과 상대적 박탈감을 확대시켜 발전적인 대안 모색 자체를 억압함으로써 사회적 지속가능성을 제약할 수밖에 없을 것이다.

3) 대규모 개발사업의 지속가능성 확보 과제

잘못된 국책 개발사업은 결국 막대한 예산을 낭비함으로써 경제적 부담을 가중시킬 뿐만 아니라 사회를 분열시키고 지역 공동체와 자연생태계를 심각하게 훼손시킨 채 미래세대에 부담을 전가키는 전형적인 □지속불가능□ 사업이라 할 수 있다. 따라서 이러한 문제를 해결하기 위해서는 사업의 목표설정과 추진체계 구성 과정에 지속가능한 발전의 핵심 가치인 □사전예방 원칙□과 □통합적 접근의 원칙□이 적극 도입될 필요가 있다. 즉 대규모 개발사업의 지속가능성을 확보하기 위해서는 □선계획 후개발□의 원칙에 따라 계획수립 과정에서부터 경제적 타당성 평가뿐만 아니라 해당 사업이 사회, 생태적으로 미칠 장기적인 영향에 대한 철저한 사전적 평가가 이루어져야 하며, 추진과정에서 정책 부실을 신속히 인지하고 대책을 모색할 수 있는 상시적인 평가체제를 구축할 필요가 있다. 또한 기존의 국책사업들 가운데는 부처간 자원확보를 둘러싼 경쟁체제 속에서 상호 조정과 합의 없이 부처별로 □따로따로□ 사업을 추진함으로써 무리한 사업을 계획하고 중복 투자가 이루어지는 경우가 많다. 따라서 정부 부처부터 지속가능성 측면에서 정책을 총괄하고 통합적으로 조정하는 능력을 갖출 필요가 있으며, 정책 내용 면에서도 별도로 추진되고 있는 경제와 사회, 환경부문 정책들을 □지속가능성□ 측면에서 종합적으로 평가하고 정책의 우선순위를 조정할 필요가 있다.

이와 같은 문제를 해결하기 위해서는 지속가능성을 중심으로 □공공성(公共性)□에 대한 새로운 사회적 합의가 형성되어야 하며, 합의된 공적 가치를 보존, 향상시키기 위한 책임성 기제를 만들어 내야 한다.

(1) 공공성에 대한 새로운 가치 정립

이미 우리 현실은 경제, 환경, 복지, 노동, 인권 등 정책목표 자체의 다원화 시대로 접어들었으며, 해당 정책과 관련한 다양한 이해집단들이 출현하여 정책 결정에 영향을 미치고 있다. 정책 형성과 결정 및 집행과정 자체가 이미 중요한 정치과정이 된 만큼 획일적이고 하향적인 □공공성□ 논리를 정책 대상자들에게 강요할 수 없게 되었다.

전통적인 입장에서 공공성 논리는 국가행위를 정당화하고 정부정책의 내용 구성 및 평가에서 핵심적인 가치기준으로 작용해 왔지만, 사회가 다원화되고 다양한 가치기준들이 개방적 정치과정을 통해 들어오고 있는 만큼 공공성에 대한 새로운 가치 정립 노력이 필요하다. 이러한 현실 변화는 정책이 합리적 계획에서 소통적 계획 과정으로 이동하고 있음을 말해주는 것으로(Khakee, 1988), 정책형성 단계부터 다양한 이해당사자들이 참여하여 공통의 이해관계를 확인하고 서로 존중하고 협력하는 것을 배우는 사회학습과정(social learning process)을 설계할 필요가 있다. 국책 개발사업의 공공성 역시 이러한 학습과정을 통한 사회적 합의의 산물이 되어야 하며, 참여자들이 자연생태계가 가지는 특성에 대한 공통의 이해기반을 형성하는 과정에서 지속가능성에 대한 내용도 확보될 수 있어야 한다.

공공성에 대한 이러한 입장은 공공성이 선험적으로 주어져 있는 것으로 보는 □실체설□ 보다는 사회 구성원들의 합의를 통한 산물로 보는 □과정설□에 근거하고 있다. 다만 지속가능성 측면에서 공공성 논리는 사적 이익 추구자들의 단순한 타협의 산물이 아니라 사적 이익 추구 행위의 질적 전환을 동반하는 학습과정의 산물이어야 한다는 점이 강조될 필요가 있다.

사실 □사익□들간의 충돌은 합의나 보상을 통해 해결 가능하지만 갈등 당사자들이 □공익□ 논리에 기반해 있을 경우 문제 해결은 간단치 않다. 정책 갈등은 발생 초기에서 시간이 지날수록 갈등 당사자들의 주장이 모두 □공공성□ 논리로 진화하는 특성을 가지고 있다. 따라서 갈등이 표면화 된 이후 자신들이 기반하고 있는 공공성 논리를 잣대로 상대편 개인이나 집단을 □사익□ 추구의 이기주의자로 비판하는 것은 문제 해결에 도움이 되지 않는다. 이러한 관점에서 볼 때 심각한 사회갈등을 경험하고 있는 새만금 문제 역시 생태가치를 주장하는 쪽과 개발가치를 주장하는 양쪽 모두 보편적 다수 이익을 대변하는 □공공성□ 논리에 기반하고 있다는 점을 인정한 상태에서 문제 해결 방안을 찾을 필요가 있다. 다만 새만금의 개발가치를 기대하는 쪽에서는 국가주도의 불균형개발 과정이 만들어 낸 지역 소외와 저개발이라는 □과거□의 부정적 유산을 시급히 거두어 낼 것을 강조하고 있다면, 새만금 지역의 생태가치를 강조하면서 보존을 주장하는 쪽에서는 현재의 개발이 □미래□에 미칠 부정적 영향을 우려하고 있다는 점에서 공공성에 대한 가치 기반의 시간적 차원이 서로 다르다는 것이다.

결국 가치의 다양성과 차이로 인한 갈등 문제가 대규모 개발사업을 둘러싸고 빈발해지고 있는 상황에서 새로운 차원에서 공공성에 대한 합의형성을 통한 문제 해결 노력이 필요하며, 이를 위해서는 개발사업 계획단계에서부터 투명하고 민주주의적인 방식으로 설계하고 정보의 비대칭성 문제를 해결함으로써 불신과 오해의 소지를 사전에 해소하는 노력이 선행될 필요가 있다.

(2) 공적 책임성의 제도화 방안

그동안 대규모 개발사업들이 많은 부작용을 나타냈음에도 커다란 변화를 보이지 않는 데는 사업추진체계 속에 구조화 된 □무책임성□에 영향 받은 바 크다. 민간기업의 경우 사업 실패는 시장기제를 통해 평가받지만 거대한 국민세금이 투입되는 국책사업의 실패는 경제, 사회, 환경적으로 커다란 부작용을 일으키지만 결국 부담은 일반 국민과 미래세대로 전가되어 오고 있다.

국책 개발사업의 실패에 따른 책임성 문제는 정부정책 자체에 대한 불신으로 이어진다는 점에서 공적 가치에 대한 책임성 강화를 위한 정부 역할의 전향적인 변화가 요구된다. 국가 정책의 책임성 강화를 위해서 정부는 기존의 사업의 추진자(promotor) 역할에서 벗어나야 하며, 계획목표의 공공성에 대한 치밀한 검토와 함께 계획 형성 및 의사결정 초기 단계에 이해당사자와 일반 국민의 참여 확대, 그리고 의사결정에 필요한 정보의 소통 촉진과 특수 이익집단들의 지대이익 추구(rent-seeking) 행위 억제 등의 노력이 필요하다(Bruzelius et. al, 1988: 430).

책임성의 제도화를 위한 과제로 다음과 같은 것들이 제시될 수 있다.

행정적, 제도적 책임성과 관련한 전통적인 의미는 장관이 해당 부처의 정책수행결과에 대해 의회에 책임을 지는 것을 말한다. 하지만 정부의 기능과 역할이 복잡, 다양화되면서 장관이 해당 부처의 모든 활동과 추진하는 정책의 내용 및 의미를 충분히 파악하기가 어려운 것이 현실이다(Verheijen and Millar, 1998: 98-102). 우리나라 장관 평균 재임 기간은 평균 13개월에 불과 한데다 각종 회의와 행사 참석, 국회출석 등으로 많은 시간이 소요됨으로써 정부 정책이나 해당 부처 주요 현안을 파악하고 미래를 구상할 시간적 여유 자체가 절대 부족한 실정이다. 따라서 장관 임명과정에서부터 정치적, 지역적 안배보다는 해당 분야의 전문성과 도덕성이 우선적으로 고려될 필요가 있으며, 안정적인 업무수행을 위해 장관 임기를 현재 보다 늘리고, 임기도중 장관의 선거 출마를 제한하는 제도적 방안이 마련될 필요가 있다. 또한 □행정실명제□를 도입하여 해당 정책을 입안한 부처 공무원과 참여 전문가들의 명단을 공개하고, 정책 실패에 따른 책임을 사후적으로라도 물을 수 있는 제도를 마련할 필요가 있다. 그리고 국책사업과 관련한 연구기관의 타당성 조사 내용은 반드시 투명하게 공개되어야 하며, 조사 내용이 부실하거나 결과를 왜곡, 은폐시키는 경우 법적 책임을 물을 수 있도록 하고, 타당성 조사의 객관성을 유지할 수 있도록 조사 위원회의 선정과정부터 투명하게 공개될 필요가 있다.

어떤 정책 과제가 제안되어 장관 결제에 이르기까지 약 1년 정도가 소요되며, 이것이 예산에 의해 뒷받침되어 실제 정책이나 사업으로 집행되기까지 다시 1년 정도가 걸린다는 점을 고려할 때 13개월이라는 장관의 평균 재임기간은 해당 정책에 대한 책임의식을 가지기에는 부족하다는 것이다(김호균, 2001).

또한, 의회, 시민사회 등 외부통제 기능이 발달한 선진국과는 달리 국가주도의 경제개발을 추진해 온 우리나라의 경우 행정부에 비해 의회의 기능이 약한 만큼 정부부처에 대한 국회 국정감사로는 한계가 있으며, 행정부에 대한 □내부통제□ 기제로서 감사원의 역할이 강조되고 있다. 국책사업의 부실과 파행적 추진에 따른 사회·경제적 손실이 사회 문제가 되면서 감사원은 98년 7월 사무처 직제를 개정하여 대형 국책사업을 전담하는 □국책사업감사단□을 따로 설치하여 활동해 오고 있다. 하지만 우리나라의 감사원은 헌법상 독립기관이라고는 하지만 대통령 직속기구여서 앞으로 행정부로부터 충분한 독립성을 할 수 있는 노력이 필요하다(이원희, 2002; 하승수, 2002). 또한 결정된 사업영역에 대한 회계적 책임성을 묻는 구조에서 사업수행 전반과 정책 자체에 대한 책임성을 묻는 방향으로 감사 기능을 확대할 필요가 있으며(감사원, 2000), 정책 결정자들의 정치적 판단에 의한 정책 효과에 대해서도 책임을 물을 수 있도록 감사 범위를 확장하고, 합법성과 경제성뿐만 아니라 정책결정과정의 적정성, 정책결과의 환경적 측면도 감사 기준에 적극 포함시킬 필요가 있다(문호승, 2001).

국책사업감사단은 사업비가 2조원 이상으로서 정부에서 국책사업으로 중점 관리하고 있는 철도, 도로, 항만, 간척사업, 산업단지개발사업 등 16개 국책사업을 주요 대상사업으로 선정하고 있다. 최근 경인운하 사업을 백지화하는데 있어 감사원의 □KDI의 경제적 타당성 조사의 부실 지적□은 중요한 영향을 미쳤다.

그리고 지속가능성에 대한 책임성 확보를 위해서는 개발주의 시대의 필요성에 의해 만들어진 정부구조와 조직 개편이 이루어져야 한다. 현재 정부구조상 토목, 건설(건교부), 발전소(산자부), 원자력(과기부), 관개, 수리(농림부), 간척(해양수산부) 등과 관련한 대규모 개발사업관련 업무들이 여러 부처에 분산, 추진되면서 무책임과 부처할거주의를 낳고 있으며, 지속가능성과 관련한 정책 업무는 환경보존을 담당하는 환경부 소관 업무 정도로 제한적으로 이해되고 있다. 자원 및 에너지 개발과 토지이용 행위가 환경문제에 미치는 영향이 절대적인 만큼 □지속가능성□을 핵심 가치로 한 정부조직의 통폐합이 필요하다. 그리고 이러한 차원에서, 수자원공사, 농업기반공사, 토지공사, 도로공사, 주택공사 등 정부산하 개발공사들이 국책사업을 실질적으로 주도해 온 만큼, 개발공사들의 중심적인 역할을 공급중심에서 수요관리 방향으로 변화시키고, 전체 조직을 축소, 통폐합해야 할 것이다. 우리나라의 개발국가체제에서 정책적 필요성에 의해 만들어진 공기업들은 2002년 말 기준으로 종업원만 20여 만명에 연간 예산이 100조원을 넘어서고 있어, 기능과 역할 변화 없이 개발 담당 조직과 인력을 그대로 둘 경우 조직 자체의 존속을 위해 끊임없이 개발정책을 확대 생산해 낼 수밖에 없을 것이다.

시화호, 경인운하, 새만금 등에서 나타난 환경문제는 건설교통부, 농림부 등 개발 부처와 그 산하의 수자원공사, 농업기반공사 등 대형 개발공사, 그리고 건설회사 및 용역업체 등 토목분야 이해집단들이 조직의 존속을 위해 국책사업을 무리하게 계획하고 추진함으로써 발생한 것이다.

폐쇄적으로 이루어지는 정책결정 및 집행구조는 행정체제에 대한 감시와 견제기능을 약화시킴으로써 제도적 학습능력을 떨어뜨려 정책오류에 대한 사전적 교정 능력을 약화시키는 문제를 낳게 된다. 따라서 정부 정책에 대한 수평적 책임성 확보를 위해 현재의 국회 환경노동위원회에서 □환경□ 부분을 따로 분리시켜 전문화하고, 지방의회의 경우도 상임위원회들 가운데 운영위원회를 제외하고 개발업무를 담당하는 산업 및 건설과 관련한 위원회가 대부분인 만큼 환경관련 위원회 설치를 확대하여 지속가능성 문제와 관련한 의회의 심의 및 의결기능을 확대할 필요가 있다. 또한 선거에서의 투표를 통한 평가는 대부분은 사후적이고 지속적이지 못한 한계가 있는 만큼, 시민사회의 활성화를 통한 행정부에 대한 지속적인 정책 감시와 참여활동을 통해 수직적인 책임성 확보를 위한 노력도 병행되어야 할 것이다.

광역자치단체 지방의회 16곳 가운데도 환경관련 상임위원회를 별도로 두고 있는 곳은 37.5% 수준인 6곳뿐이며, 이중에서도 순수하게 환경관련 내용만 다루는 위원회를 별도로 두고 있는 곳은 서울시의회 한 곳 뿐인 실정이다(정규호, 2002b).

5. 결론: 노무현 정부의 과제

□국민참여□, □사회개혁□, □서민정치□를 강조하면서 출범한 노무현 정부를 둘러싸고 나타난 사회갈등의 축을 크게 두 가지로 구분한다면, 한 축이 북핵 문제와 이라크 파병, 주한미군 문제 등을 중심으로 한 보수와 진보진영의 □전통적인 이념갈등□이라면, 다른 하나는 바로 국가주도의 대규모 개발사업을 중심으로 한 정부 및 개발진영과 지역주민, 환경, 종교단체들간의 □새로운 가치갈등□을 들 수 있다. 특히 후자의 갈등 구도는 노무현 정부의 정체성을 구성하는 □민주주의□와 □개혁□ 이미지에 파열음을 내면서 진보와 보수의 □낡은□ 대립구도를 넘어설 것을 요구하고 있다.

새만금 사업, 경부고속철도, 경인운하, 서울외곽순환고속도로 사업, 그리고 최근 갈등이 폭발하고 있는 위도 핵폐기장 건설사업 등 5대 국책사업들은 노무현 정부의 핵심적인 환경갈등 현안으로 등장하여 정책 자체가 표류하는 상황을 맞고 있다.

사실 노무현 정부의 환경철학 부재는 지난 대선 과정에서부터 문제가 되었다. 대선 후보자별 공약에 대한 환경단체들의 평가에서 노 후보는 상대후보에 비해 좋은 결과를 얻지 못했으며, 그 결과 노 후보측은 환경특보를 위촉하고, 당시 중요한 환경 현안이었던 새만금 간척, 북한산관통도로, 경인운하건설, 경부고속철도 건설사업 등의 국책사업들에 대해 백지화 또는 재검토를 공약하기에 이른다(서왕진, 2003). 노무현 정부의 환경분야에 대한 상대적 관심 부족은 계속 되는데, 당선자 시절 대통령직 인수위원회 구성시 인수위원들 가운데 환경분야 전담 위원은 한명도 없었으며, 환경분야는 사회·문화·여성분과의 하나로 다루어졌다. 정권 출범 후 청와대 비서진과 내각구성 과정, 그리고 국정운영 전반에서도 경제개발분야에 비해 환경분야는 항상 우선순위에서 밀려 왔다.

경선 초기 강력한 경쟁자였던 이회창 후보 진영에는 두명의 환경특보가 있었으나 노 후보 진영에는 한 명도 없었다.

정치적 판단에 따라 급속히 마련되었던 국책사업 관련 공약은 이후 노무현 정부가 사업강행 방침을 밝힐 때 환경단체들로부터 □대선 공약 위반□이라는 비판의 근거가 되었다.

기존의 개발국가 체제가 기반하고 있던 □경제성장제일주의□ 이념 자체에 대한 비판적 검토는 유보된 채, 오히려 □경쟁력 강화□ 논리로 총량적 경제성장 목표 달성에 대한 집단적인 강박관념을 부추기고 있는 것이 현실이다. 노무현 정부가 국정 목표로 제시한 국민소득 2만 달러 달성 목표가 박정희 시대에 제시되었던 수출 100억 달러, 1인당 국민소득 1,000달러 달성목표와 동일한 논리적 연장선상에 있다고 비판하는 이유도 여기에 있다. 권위적이고 억압적인 개발국가 체제가 민주화 과정을 통해 많은 변화와 발전이 있어 온 것은 사실이지만, 기존의 개발주의시대를 이끌었던 성장이데올로기는 체제내화 된 채 지속됨으로써, 국가주도의 대규모 국책사업들의 정책 논리와 집행 관행은 크게 변화되지 않은 채 지속가능성을 위협하고 있다.

현실 지배적인 가치와 제도적인 문제를 통해 나타나는 지속가능성 문제를 목적의식이 결여된 사회적 과정이나 다른 목적을 추구하는 과정에서의 의도치 않은 결과물로 얻어질 수는 없다. 특히 좁은 국토에 빈약한 자원과 높은 인구밀도로 제한된 물리적 환경용량을 가지고 있는 우리나라의 경우, 지난 반세기 동안의 급속한 도시화, 산업화로 압축적인 고도성장 과정을 거치면서 남긴 환경생태적 부담은 상당한 수준이었다. 이러한 상황에서 공급주의적인 문제해결 방식은 근본적으로 한계를 가질 수밖에 없으며 지속가능하지도 않을 것이다. 따라서 지속가능성에 대한 사회제도적인 역량(socio-institutional capacity)을 향상시킴으로써 물량적인 확대성장주의에 기반한 산업구조와 행정체제를 생태 효율적인 방향으로 재조정하는 방향으로 문제해결의 가능성을 찾을 필요가 있다.

국책 개발사업을 구성하는 □공공성□ 논리는 더 이상 소수의 전문관료와 엘리트들에 의해 하향적으로 결정될 수 없으며, 공론의 장에서 지속적인 토의 과정을 통한 사회적 합의의 산물이어야 한다. 그리고 기존 개발사업의 공공성 논리가 □사회간접자본을 비롯한 공공재의 과소공급 문제를 해결하는 것□에 초점을 맞추고 있다면, 오늘날에는 □지역공동체 자체의 생존 및 발전과 직결된 공공재를 보존·관리하는 것□이 새로운 공공성 논리로 등장하고 있다. 따라서 지속가능성 차원에서 국책 개발사업은 기존의 공급중심에서 수요관리 방향으로 변화될 필요가 있다. 기존의 가치와 제도적 양식에 대한 성찰 과정이 결여된 채 파편적이고 단기적이며 대증적인 처방 차원의 문제해결 방식은 오히려 지속불가능성 요인을 확대 재생산시킬 가능성이 높다.

결국 지속가능성을 위한 변화를 이끌어 내는 데는 권한과 책임성을 균형 있게 갖춘 시민사회의 성숙된 힘이 필요하다. 하지만 아직 까지도 우리 현실에서 시민사회의 역량은 여전히 미약하고, 민주화의 혜택을 받아 급속히 성장한 제도권 정치영역과 언론은 제 기능을 못하고 있다. 정치권은 기득권을 둘러싼 분열과 갈등으로 국민들로부터 신뢰를 얻지 못하고 있고, 지배 언론들은 후원자 집단의 정체성과 이해관계에 따라 여론을 조장하고 편가르기를 함으로써 공적 기능을 상실한 채 오히려 공론의 장을 왜곡·오염시키고 있다.

최근 대형 국책사업을 둘러싸고 나타난 심각한 사회갈등들 속에 사회학습 과정을 통한 대안탐색의 기회가 적절하게 마련됨으로써 사회 전체적인 차원에서 새로운 발전 방향과 내용을 모색하는 방향으로 갈등들을 한 차원 승화될 필요가 있으나 전혀 그렇지 못한 것이 현실이다. 바로 이점이 국책사업을 둘러싼 노무현 정부의 접근 방식에서 가장 아쉬운 부분이다.

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