UNEP한국위원회 커뮤니케이션 팀 주관 2006년 상반기 환경세미나

일시: 2006년 5월 11일(목) 16:00

장소: UNEP한국위원회

지속가능발전의 해외사례

이창우 / 서울시정개발연구원 선임연구위원

1. 서론

스웨덴이 환경부 등 관련부처를 통폐합하여 지속가능발전부를 만들었고, 우리나라를 비롯한 세계 여러 국가가 지속가능발전위원회를 두고 있으며, UN에 지속가능발전위원회가 있고, 기업부문에서도 세계지속가능발전기업협의회(WBCSD)가 있다. 1987년 브룬트란트 보고서에서 지속가능발전이 정의된 이후, 20년도 채 안되어 이제 지속가능한 발전은 전세계적으로 정치, 경제, 사회, 문화 등 모든 영역에서 일상용어가 되었다. 지속가능발전 개념이 진부해지면서 의의도 상실해가는 것처럼 보인다.

지속가능발전은 시간적으로 장기와 단기의 통합, 공간적으로 지구와 지방의 통합, 내용적으로 이해관계자 참여를 통한 관련 부문의 통합을 추구하는, 통합 패러다임의 다른 표현이다. 따라서 지속가능발전에 특별한 의미를 부여해서 국가 차원의 모범사례를 살펴본다는 것 자체가 얼마나 실효성이 있을지 의문이다. 개념(Concept), 문맥(Context), 내용(Contents)이라는 3C의 일관성 속에서 지속가능발전의 의미를 찾는 것이 오히려 바람직해보인다. 지속가능성의 철학이 다양한 시간적․공간적․문화적 배경 속에서 이해관계자들이 받아들일 수 있는 형식과 내용으로 녹아들면, 우리는 그것이 지속가능발전이라고 말할 수 있겠다.

이 글은 지속가능발전의 개념적 정의에 지면을 할애하지 않는다. 환경선진국의 주제별 모범사례를 들어 지속가능발전을 이해하고자 시도하지도 않는다. 오히려 하나의 사례에 집중해서 지속가능성의 철학이 어떻게 현실에서 구현되는지를 보이고자 한다. 그 사례는 북해 해양투기 금지의 성공담이다. 이 사례를 분석하는 수단으로 과학-정치 인터페이스 모델을 소개한다. 이 모델에 따르면, 과학적 지식과 정치적 민감도의 상관성 속에서 문제해결을 위해 형성되는 레짐의 효과성 정도에 의해 모든 환경문제는 해결되거나 더욱 복잡해진다.

이 글이 하고많은 지속가능발전 사례 중 바다 문제를 들고나온 데에는 이유가 있다. 새만금 문제를 바라보는 안타까움도 뒤에 깔려 있고 제대로 해양시대를 대비하지 못하는 정책결정자들에 대한 아쉬움도 숨어 있다. 21세기는 바다의 시대다. 육지가 중요한 시대에서 바다가 더욱 중요해지는 시대로 바뀌는 전환기다. 이태리 아드리아 해에 있는 인구 14만명의 도시 ‘라벤나(Ravenna)’가 바다를 복원하는 역발상의 개발계획을 수립한 것은 상징적 의미를 가진다. 바다를 메워 육지로 만드는 것이 아니라 오히려 육지를 깎아 바다로 만들고 그 지역을 카누나 요트장 혹은 낚시를 위한 레크리에이션 기지나 양식업 전초기지로 이용하기 시작한 것이다. 세계 모든 나라들이 갯벌 보호에 나서고 간척지를 바다로 되돌리는 일을 하는데 우리나라는 시대착오적으로 새만금 매립사업을 벌이고 있다. 이글은 논의과정에서 점점 심각해지는 우리나라 연근해의 오염문제를 지속가능성 측면에서 살펴볼 것을 촉구하는 의도도 있다.

박용남, 「작은 실험들이 도시를 바꾼다.」, 서울: 시울, 2006, pp122-124.

이 강의는 국제환경정치에서의 레짐이론의 일종인 과학-정치 인터페이스 모델에 근거하여 북해에서의 해양투기 금지 노력을 사례로서 살펴본다. 그리고 우리나라의 육상폐기물 해양투기 문제를 개관한 후 북해 해양투기 금지 성공사례 분석결과에서 국내환경정책에의 시사점을 도출한다.

2. 과학-정치 인터페이스

인터페이스(interface)의 사전적 의미는, 서로 다른 두 시스템이나 장치, 소프트웨어를 서로 이어 주는 부분 또는 그러한 접속 장치를 말한다. Steinar Andresen et. al., Science and politics in international environmental regimes, Manchester and New York: Manchester University Press, 2000.

환경문제 또는 환경분쟁을 해결하거나 완화하고자 하는 시도 중 왜 어떤 것은 성공하고 또 다른 것은 실패하는지 그 이유에 대해 학자들은 오랫동안 관심을 기울여 왔다. 이 의문에 대한 해답의 모색에는 두 가지 접근방법이 있다.

첫째, 문제의 본질에 초점을 두는 접근방법이다. 어떤 문제가 다른 문제에 비해 과학적으로 덜 복잡하거나 정치적으로 더 온건한 경우 해결하기도 쉽다는 주장이 이에 해당된다. 이러한 추론에 의하면 가장 성공적인 시도는 가장 쉬운 문제를 다룬 경우라고 말할 수 있다.

둘째, 문제해결 능력에 초점을 두는 접근방법이다. 이 접근방법의 기본가정은 어떤 제도, 레짐 또는 시스템은 다른 것보다 특정 문제를 해결하는 능력이 더 많다는 것이다. 가장 효과적으로 해결된 문제는 가장 강력한 제도적 도구 또는 특별한 기술이나 자원을 가지고 다룬 것이라는 주장이다.

최근 들어 게임이론 등의 발전으로 惡性문제(malign problem)와 良性문제(benign problem)의 구별이 쉬워진 가운데, 점점 문제해결능력에 초점을 두는 방향으로 접근하는 경향이 커지고 있다.

과학-정치 인터페이스 모델은 두 가지 가정을 전제로 한다.

첫째, 환경문제 자체와 해결방안에 대한 지식이, 효과적인 레짐의 설계와 운영에 필요조건이라 가정한다. 지식은 문제 진단과 해법 제시에 필요한 도구다.

둘째, 과학적 연구가 지식의 주요한 공급원이라고 가정한다. 과학이 지식의 유일한 공급자는 아니지만, 요구되는 측정법이 정교해지고 문제되는 시스템이 복잡해질수록 감정적인 지식 생산보다는 체계적인 연구가 이점이 있다. 예를 들어 오존층 파괴나 기후변화를 포함한 많은 지구환경문제는 과학적 연구가 없었더라면 “문제”로서 존재하지도 않았을 것이다. 갯벌 매립과 같은 생태계 파괴문제의 경우, 갯벌 가치에 대한 과학적 연구가 일천하기 때문에 전문가간에 다른 주장을 펴기도 한다.

위 두 가지 가정에서, 우리는 합리적이고 구체적인 정보에 기초한 환경영향평가를 위해서는 관련 연구결과가 의사결정을 위한 근거로 변형되고 적극 활용될 필요가 있다고 추론할 수 있다. 문제는, 지식의 불완전 때문이기도 하지만 자연 자체가 가진 본질적인 특성 때문에 환경변화는 불확실한 측면이 있다는 것이다. 시대가 변함에 따라 새로운 과학적 발견이 이어지면서 핵심적인 지식 자체도 바뀔 수 있다. 정책결정자가 고심하는 문제에  과학자가 믿을만한 답을 주지 못하는 경우도 허다하며, 과학자가 답이라고 제시한 것이 나중에 잘못으로 밝혀져 정치가가 과학자의 말에 귀기울인 것을 후회하는 경우도 있다.

지식이 효과적인 레짐의 설계와 운영에 필요한 기초라고 말하는 것이, 정책결정자가 확고한 지식 없이는 행동할 수 없거나 행동해서는 안 된다는 것을 의미하지는 않는다. 환경정책은 문제 자체의 중요한 측면이나 대안 선택의 영향에 대한 불완전한 정보에 기초하여 수립되는 경우가 많다. 따라서 환경정책은 불확실성을 다룸에 있어 사회적 합의라는 측면을 중시할 필요가 있다.

분권적인 국가체계에서 대부분의 행위자들은 국가적 복지에 관심을 두기보다 각 지역의 이해관계를 더 걱정한다. 지역간 이해가 서로 엇갈릴 경우 의사결정자들은 진실을 찾기 위해서가 아니라 이미 확고하게 자리잡은 자신들의 입장에 유리한 논점을 선택하기 위해 과학에 눈을 돌린다. 특히 갈등이 심한 상황에서는 합리적 정책결정을 위해 정확한 정보를 제공하기보다는 정책을 합리화하는 데 과학이 이용되거나 남용되기도 한다.

정책결정과정에 참여하는 과학자의 독립성의 정도를 판단하는 기준은 다음의 <표 1>에서 보는 바와 같다.

<표 1> 참여 과학자의 독립성 기준

구 분	높은 독립성	낮은 독립성
참여 과학자의 선정 및 재정지원의 주체	과학자단체 및 정부간기구	중앙정부
참여자 선정 기준	과학계에서의 학문적 업적이나 역할	정치적 입장을 고려하여 행정기관 주도
운영의 독립성	의제 및 작업일정을 자체적으로 정함	정부로부터의 지시와 통제
주요 기능	참여자들이 적극적 연구 혹은 적극적 연구의 조정에 참여	기존 지식의 정치적 함의 해석
과학기구 및 네트워크의 통일성 및 동질성	과학자만이 참여하는 독립적인 내부 조정 장치를 가짐	독립적인 제도적 기초를 가지지 못함. 공무원 및 비전문가 참여

대응성(responsiveness)이란, 태도 변수로서 정책집행자의 관심과 의문을 다룰 과학계의 의지와 의향을 말하며, 참여성(involvement)이란, 행동 변수로서 문제해결과정에의 참여를 말한다. 그런데 태도는 연구하기가 매우 어려우므로 과학-정치 인터페이스 모델에서는 주로 참여성을 다루게 된다.

<표 2> 참여성의 기준

구분	높은 참여성	낮은 참여성
기능적 차이	과학자가 정책적 권고안까지 작성	과학자가 연구 및 연구관리에만 참여
과학자와 정책결정자간의 연계	연구와 정책제언 기능간 조직적 거리가 거의 없음.	과학자와 정책결정자간 조직적 거리가 큼
공식적 의사전달통로	양방향으로 작동하는 공식적 의사전달 채널 있음.	공식적 의사전달 채널 부재

<표 3>에서 보는 바와 같이, 9개의 요인이 환경정책 형성과정에의 투입으로서의 과학지식 이용에 영향을 미친다.

<표 3> 과학적 투입에 영향을 미치는 조건들

강한 영향	약한 영향
분명하거나 합의에 도달한 결론	시험적이거나 다툼이 있는 결론
타당성 있는 해결방안의 제시 가능	해결방안이 불명확하거나 타당성이 없음.
효과가 단기간에 나타남	효과가 장시간에 걸쳐 나타남
문제가 사회 핵심부에 영향을 미침	문제가 사회 주변부에 영향을 미침
문제가 급속하고 갑작스럽게 전개됨	문제가 천천히 그리고 예상한대로 전개됨
일반국민이 효과를 경험하거나 볼 수 있음.	일반국민이 효과를 경험하거나 볼 수 없음.
정치적 갈등이 낮음.	정치적 갈등이 높음.
쟁점간의 연계가 없음.	전술적으로 쟁점이 연계되어 쟁점이 오염됨.
되풀이되는 의사결정으로 틀이 제도화됨.	문제별 의사결정으로 틀이 제도화되지 않음.

과학적 투입에 영향을 미치는 조건 즉 과학-정치 인터페이스의 배경변수 중 중요한 것으로 지식의 상태, 정치적 악성 정도, 문제의 대중적 인지도의 세 가지가 있다(<그림 1> 참조).

첫째, 지식의 상태란 이용가능한 과학적 증거의 명확성과 선행연구에서 보고된 연구결과의 불명확성 및 모호성의 정도를 말한다. 일반적인 가정은, 다른 조건이 동일하다면 증거가 불명확할수록 증거가 정책결정의 기초로 활용될 가능성은 점점 낮아진다는 것이다.

둘째, 문제 자체의 정치적 악성 정도도 중요한 배경변수이다. 다른 조건들이 동일하다면 문제가 정치적으로 악성일수록 더 많은 갈등이 생길 것이며 결정적인 증거가 집단행동의 기초로 채택될 여지가 적어질 것이다.

셋째, 문제의 대중적 인지도는 정치적 악성 정도와 상호 작용한다. 높은 문제 인지도는 지식이나 정책권고의 수요를 증가시킨다. 그리고 양성 환경문제의 경우, 높은 인지도는 약한 긍정적인 효과를 가진다. 하지만 악성 환경문제의 경우, 높은 인지도는 쟁점을 더욱 더 정치화하는 데 기여하면서 과학적 지식의 합리적 이용이 어려운 분위기를 만들게 된다(<표 4> 참조).

<표 4> 지식의 상태와 문제의 악성 정도가 과학지식 채택에 미치는 영향

문제 유형 지식 상태	불량	중간	양호
명확한 악성	0	1 (0)	1 (2)
혼합	0 (1)	1 (2)	2-3
명확한 양성	0-1	2 (3)	3 (2)

주 : 숫자는 과학적 지식의 채택 정도를 보임. 높을수록 쉽게 과학적 지식을 채택하게 됨. 괄호안의 수치는 추정에 의한 변화가능 값.

자료: Arild Underdal, "Science and politics: the anatomy of an uneasy partnership", in Steinar Andresen et. al., Science and politics in international environmental regimes, Manchester and New York: Manchester University Press, 2000, p17.

<그림 1> 과학-정치 인터페이스 모델

위 <표 4>에서 알 수 있듯이, 지식의 상태가 양호하거나 중간 정도일 때 제도적 조정을 하면 과학지식의 채택 정도에 영향을 미칠 수 있다. 그리고 위 <표 4>의 왼쪽 윗부분이나 오른쪽 아랫부분처럼 극단적인 경우에 있어서는 제도적 조정이 과학지식 채택에 별 영향을 미치지 않는다. 아래에서 과학-정치 인터페이스 이론에 기초하여 해외사례를 살펴본다.

3. 북해 해양투기 금지

가. 개요

1970년대 초부터 1990년대 초까지 20년에 걸친 오슬로 협약의 역사는, 무법천지의 해양투기가 국제사회와 국가의 규제를 받고 거버넌스 체제하에서 문제가 해결되어가는 과정을 잘 보여주는 사례다. 1971년 연안 무역선 스텔라 마리스(Stella Maris)호가 북해 북부지역에 해양투기할 650톤의 유해폐기물을 싣고 로테르담 항구를 떠났을 때, 이와 관련한 어떠한 국제적 가이드라인도 존재하지 않았다. 그 당시 해양투기나 허가절차 등에 관한 법률이 어느 나라에도 없었다. 중앙정부나 국제기구의 간섭 없이 누구라도 무엇이든 바다에 내다버릴 수 있었다. 부분적으로는 스텔라 마리스 사건이 일어나는 바람에 「선박 및 항공기에서의 투기에 의한 해양오염 방지에 관한 협약」이 만들어졌다. 오슬로 협약이라 불리는 이 협약의 대상지역은 북극에까지 이르는 대서양 북동부지역 전역이다.

런던협약은 폐기물의 해양투기로 인한 해양오염을 방지하기 위한 국제협약이다. 1972년에 채택되어 1975년에 발효되었다. 한국은 1992년에 가입했는데 1994년부터 가입국으로서 효력이 발생했다. 런던협약은 유럽 북해가 각국의 폐기물 투기로 오염이 심해짐에 따라 1972년 2월 유럽 국가들이 모여 체결한 오슬로협약이 그 모체다.

Joergen Wettestad, "3. Increasing Concern and Improving Design: The Oslo and Paris Conventions on Marine Pollution in the North-East Atlantic,", in Designing Effective Environmental Regimes, Cheltenham, UK: Edward Elgar, 1999, pp43-84.

오슬로 협약은 이전에는 통제되지 않았던 행위들을 규제하는 새로운 법률을 제정하는 형태로 당사국들의 국내에서 이행되었다. 예를 들어 영국은 1974년에 해양투기법을 제정해 오슬로 협약을 이행했다. 네덜란드는 1977년 해양오염법을 제정해 오슬로 협약을 공식적으로 이행했다. 이러한 법들이 오슬로 협약이 요구하는 허가절차를 정하게 되었다. 따라서 1980년대 후반에 북해에서의 투기 및 소각행위를 금지한다는 결정이 내려졌을 때 관련국가 정부들은 해양 투기 및 소각행위를 완전히 통제할 수 있었고, 허가를 보류함으로써 그러한 결정이 이행될 수 있었다. 현재 북해지역에서는 대안적 처리방법과 쓰레기 제로 기술 덕분에 대부분의 유해폐기물 투기 및 소각이 중단되었다. 아직까지 남아 있는 중요한 문제로 준설작업이 있는데, 이 문제는 다른 문제와는 달리 해양환경에 새로운 투입물이 들어오는 것은 아니다. 오슬로 협약은, 협약이 규제하는 행위가 종료됨으로써 국제환경협약이 불필요하게 된 유일한 사례라고 말할 수 있다. 1992년 오슬로 협약은 육상 기인 배출원에 관한 파리 협약과 통합되었으며, 협약 집행기구인 오슬로 위원회(Oslo Commission)는 파리 위원회에 통폐합되었다. 1998년 오슬로 협약과 파리 협약은 대서양 북동부지역 해양환경보호를 위한 OSPAR 협약으로 대체되었다.

나. 중간적 악성문제로서의 해양투기

제2차 세계대전 이후 활발해진 경제활동으로 폐기물이 급증함으로써 서유럽국가들은 해양투기를 포함해 새로운 폐기물처리방법을 모색하게 되었다. 1960년대 후반에 이르러 많은 사람들이 세계적으로 오염문제가 점점 심각해지고 있다는 사실을 알게 되었다. 이미 1962년에 레이첼 카슨 여사는 「침묵의 봄」이란 책에서, 유독성 물질로 지구가 환경오염의 위험에 처했다고 경고하고 나섰다. 1968년 국제해양탐사위원회(International Council for the Exploration of the Sea)는 엄청난 양의 폐기물이 북해에 버려지고 있다고 보고하고 있다. 1971년 4월 한 영국회사가 해양투기를 목적으로 서유럽국가의 여러 항구에서 화학폐기물을 수거할 의향이 있다는 발표를 하기도 했다. 그 당시 영국의 대기업들이 해양투기 쪽으로 유해화학물질 처분의 방향을 잡은 가운데 노르웨이 정부는 영국 정부에 우려를 표명했다. 스칸디나비아 국가(이하 북유럽국가라 한다)들은 해양투기를 금지한다는 결정을 내려놓고 있었고 북유럽국가들의 우려는 다른 많은 나라들이 공감하던 바였다. 게다가 1972년 스톡홀름 유엔 인간환경회의 개최 준비과정에서 해양투기가 주요한 의제 중의 하나로 부각되었다.

1971년 7월, 스텔라 마리스 사건은 대중적 관심을 불러일으키며 몇 개 유럽국가에서 항의 시위로 이어졌고 투기 규제를 위한 국제지침의 필요성을 부각시켰다. 이러한 필요성은 1972년 서유럽 13개 연안국 전체가 오슬로 협약에 서명함으로써 행동으로 옮겨졌다. 하지만 그 당시 해양투기는 수많은 해양오염원인 중 하나로 경미한 문제에 불과했다. 인구가 밀집한 북해 연안지역에는 세계에서 가장 활발한 해양운송활동이 벌어지고 있으며 유럽의 주요 항구가 거의 다 모여 있다. 해양 석유 및 가스 탐사는 북해지역을 오늘날 석유생산을 위한 가장 중요한 바다 중 하나로 만들고 있다. 해양투기뿐 아니라 하천오염, 직접 배출, 낙진 등도 북해의 주요 오염원이다.

해양투기는 악성의 인센티브 문제로서 양성의 조정문제와 비교된다. 따라서 합동적이거나 개별적인 행동을 취하게 된 사정을, 행위자들이 문제해결을 위한 공동의 이해관계를 가지고 있었다는 명제만으로 설명하기 어렵다. 오히려 그 반대로 주요 행위자들은 서로 다른 이해관계와 선호도를 가지고 있었다. 북해 해양투기문제의 악성 정도는 문제의 크기로 볼 때, 중간 정도로 봄이 타당할 것이다. 여하튼 아래와 같은 여러 측면에서 볼 때 북해 해양투기는 정치적 의미에서 악성문제로 분류된다.

첫째, 관련된 여러 행위들이 대체로 비상사적이었다. 북해에 투기되는 폐기물의 절반 정도는 영국에서 나오는 것이다. 해양투기는 독일, 벨기에, 네덜란드와 같이 인구 밀도가 높은 대륙국가에게는 매력적인 선택이었다. 그러나 북유럽국가들은 유해폐기물의 해양투기를 타당한 처리방법으로 간주한 적이 없으며 1980년대 들어 거의 해양투기를 하지 않았다. 예외적으로 노르웨이가 1989년까지 해양소각을 위해 폐기물을 운반했다.

둘째, 해양투기는 주로 외부효과 문제로, 경우에 따라 시장경쟁을 왜곡시킬 가능성이 있었다. 예를 들어 독일과 벨기에 양국의 이산화티타늄 산업의 경우, 해양투기를 중단하기 위해 상당한 투자가 필요하게 되었다. 독일의 경우 대체기술 설치비용이 2억 3000만 마르크였는데, 이 때문에 이산화티타늄 생산비가 30% 증가했다. 벨기에에서는 한 회사에만 20억 벨기에 프랑의 비용증가로 이어졌다. 네덜란드의 한 공장은 재활용시설이 완공될 때까지 공장가동이 중단되기도 했다. 1989년 영국에서의 산업폐기물 해양투기 중단조치는, 액상 및 고형 산업폐기물의 투기가 허용되어 있던 25개 회사에 추가적인 비용 부담으로 작용했다. 예를 들어 영국최대의 해양투기업체인 임피리얼 화학회사는 액상 산업폐기물 16만 5000톤을 투기할 수 있는 허가를 얻어놓고 있었다. 해양투기 중단조치로 이 업체가 새로운 기술을 적용하는 데 2500만 파운드가 추가로 들었다. 영국에서 나오는 하수 슬러지의 투기 중단조치는 백만 파운드 단위가 아니라 10억 파운드 단위로 따져야 할 순비용 증가로 이어졌다.

셋째, 외부효과가 비상사적으로 분포되어 있었다. 북해 해류는 장기적으로 볼 때 시계반대방향으로 영국 동부해안에서 북해 중심부로 흐른다. 유럽대륙의 하천 하류부에서 바다로 흘러드는 강물은 북해 동부지역에 갇혀있는 상태로 있다가 시간이 흐르면서 노르웨이 해안을 따라 북해를 빠져나가게 된다. 결국 영국은 해양오염 수출국으로 분류되면서 자국이나 다른 나라의 활동에서 별로 큰 영향을 받지 않는다. 이와 관련하여 다음과 같은 주장이 있다. “이태리와 스페인은 기후가 좋아 오렌지가 잘 자란다. 하지만 영국은 그렇지 못하다. 영국은 기후가 나빠서 오렌지가 재배되지 않으므로 (형평성을 따져) 이태리와 스페인에서도 오렌지를 재배해선 안 된다는 논리는 성립되지 않는다. 따라서 영국은 지리적 이점을 살려 바다에 쓰레기를 버리는 혜택을 누릴 수 있어야 한다.”

Jon Birger Skjӕrseth, "Toward the End of Dumping in the North Sea: The Case of the Oslo Commission," Edward L. Miles et. al., Environmental Regime Effectiveness, Cambridge: MIT, 2002, p68.

넷째, 해양투기에 따른 규제가 배출허용기준(UESs: Uniform Emission Standards)에 따를 것인가 아니면 환경기준(EQSs: Environmental Quality Standards)에 따를 것인가에 대한 논쟁과 연계되었다. 바다의 동화작용과 관련한 원칙의 문제인 이 논쟁은 상이한 경제적 이해관계와 얽혀 복잡해졌다. 해양투기 문제는 육상오염원에 비해 상대적으로 덜 악성이다. 해양에 투입되는 오염물질의 70% 정도는 육상오염원에 기인하고 있었다. 육상오염원은 공업, 농업 등 매우 광범위하며, 이에 대한 규제가 특정분야의 시장경쟁력을 왜곡시킬 수도 있는 상황이었다. 스텔라 마리스 사건 이후 해양투기가 대중매체와 일반시민, 환경단체의 커다란 관심을 끌게 되었다. 1970년 이후 그린피스는 특히 해양투기 금지운동을 활발히 벌여왔다.

북해 해양투기 문제와 관련하여 가장 적극적으로 활동한 국가로 영국, 네덜란드, 북유럽국가들을 들 수 있다. 해양투기 금지 정책과 관련해서 보면 각각 굼뜬 사람, 중간적 입장을 가진 자, 적극적 행위자로 비유할 수 있다. 북유럽국가들은 가능한 오염원에서 배출을 억제해야 오염을 피할 수 있다고 보고 배출허용기준 정책을 선호했다. 1985년 이후 북유럽 국가들은 공개적으로 해양투기 금지를 제안하면서, 해양투기는 부정적 환경영향 때문이 아니라 그 자체로 용납할 수 없는 처분방법이라는 점을 강조했다.

영국은 심각한 환경영향이 확실하지도 않은데 어떠한 조치를 취하는 것은 재원을 현명하게 쓰는 방법이 아니라면서 환경기준 정책을 선호했다. 스페인, 포르투갈, 아일랜드는 영국에 동조했다. 1985년 오슬로 위원회의 상임 과학기술자문위원회가 이산화티타늄의 해양투기를 금지해야 한다는 권고를 했을 때, 영국은 과학적 증거가 없는데도 그러한 조치를 취하는 것은 근본적인 원칙에 위배되는 것이라고 강력하게 반발하고 나섰다.

네덜란드는 해양투기 폐기물의 양이 북유럽국가보다는 많으나 영국보다는 적고, 지리적으로 오염물질을 자국 해역으로 받아들이기도 하고 자국 해역에서 내보내기도 하며, 환경정책체계가 배출허용기준과 환경기준을 통합한 방식을 취하고 있어 독일, 벨기에와 함께 중간적인 입장을 취하게 되었다.

영국은 북해연안국 중 해양과학기술이 가장 앞서 있었기 때문에 영국을 상대로 다른 나라들이 과학적인 증거로 설득하거나 논쟁하는 것은 거의 불가능한 상태였다.

다. 레짐 이행과정

오슬로 협약의 이행과정은 1970년대 중반에서 1987년에 이르는 제1단계와 그 이후의 제2단계로 나눌 수 있다. 제1단계에서는 해양투기 행위에 상당한 규제가 가해지기 시작했으나 커다란 변화가 없다가 제2단계에 들어 해양투기 금지를 목적으로 하는, 다양한 합의문이 작성되고 이행되었다.

오슬로 협약의 주목적은 인간 건강을 위협하고, 생물자원과  해양생물에 유해한 영향을 미치는 물질에 의해 바다가 오염되는 것을 방지하기 위해 가능한 모든 조치를 취하는 것에 있다. 회원국은 유럽국가에 한정되나 관련회의에 참가를 원하는 국가는 참가초청을 받을 수 있다. 13개국이 회원국이며, 전 회원국이 서명하고 비준했다. 오슬로 협약은 블랙-그레이 부속서 체계로 되어 있다. 블랙 리스트인 부속서 1에 열거한 물질의 투기는 완전히 금지되고, 그레이 리스트인 부속서 2 물질의 투기는 특정 허가를 요한다. 기타 부속서 3 물질의 투기는 각국 정부의 허가가 있어야 한다. 부속서 4는 해양에서의 소각 문제를 다룬다. 오슬로 협약의 집행기구인 오슬로 위원회는 매년 정기회의를 연다. 협약 당사국들은 오슬로 위원회에 해양투기허가와 관련한 자료를 제출해야 한다. 제6차 공동회의에서 오슬로 위원회는 권고보다 강제적인 법률적 결정을 선호한다고 합의했다. 오슬로 위원회 산하에 상임 과학기술자문위원회와 실무소위원회가 있다. 오슬로 위원회와 파리 위원회는 공동 모니터링 그룹과 상설 사무국을 런던에 두고 있다.

오슬로 위원회는 만장일치제를 취한다. 만장일치제는 위원회에 중요한 결과를 가져왔다. 첫째, 영국에게 어떠한 사안에도 반대할 수 있는 권리를 주었다. 둘째, 모든 나라를 만족시키는 합의에 도달하기 위해 의사결정과정이 길어지기 되었다. 일부 비평가들에 의하면, 오슬로 위원회가 설립 초기에는 일종의 단체관광 팀으로 보일 정도로 화기애애했다고 한다. 낮에 회의석상에서는 서로 낯을 붉히고 다투다가 저녁이면 술잔을 기울이며 함께 노래를 불러대니 그렇게 부르는 것도 당연해 보인다.

논의의 핵심은 해양투기의 부정적 환경영향 때문이 아니라 단순히 해양투기 자체가 잘못이기 때문에 바다를 쓰레기장으로 사용해선 안 된다는 점에 있었다. 이러한 관점이 1985년 오슬로 위원회 회의의 주요 안건으로 제시되었다. 1987년 북유럽국가들이 투기금지계획안을 제시한 가운데 다른 나라들도 안을 따르기 시작했다. 벨기에, 독일, 프랑스와 네덜란드는 해양투기 폐기물 총량을 1989년 230만톤에서 같은 해 12월에는 제로로 만들었다. 게다가 독일이 일방적으로 하수 슬러지 투기를 금지함으로써 아일랜드와 영국만이 하수 슬러지를 투기하는 유이한 국가가 되었다. 하지만 여전히 영국은 해양투기가 최선의 환경정책적 선택이라 주장하고 있었다. 영국정부뿐 아니라 영국 의회 상임위원회, 산업계, 폐기물관리 및 물관련 업체, 해양과학자들 모두 해양투기가 최선의 선택이라는 주장에 동조했다. 이러한 국내적 합의의 커다란 흐름에 그린피스와 같은 환경단체만 도전하는 정도였다. 오슬로 위원회 회의는 항상 정부 차원에서만 열렸고 국제기구는 참관인 자격만으로 참석할 수 있었다. 이러한 조치들이 위원회 활동이 매우 협력적인 분위기 속에서 진행될 수 있게 하는 데 중요한 역할을 했다.

1974년 10월 오슬로 위원회가 제1차 회의를 연 후 1987년에 이르기까지 결정문 2건, 권고문 3건, 합의문 7건 정도의 성과를 거둔 데 그쳤다. 다만 하수 슬러지가 중금속에 오염되는 것을 오염원에서부터 줄이기 위해 모든 가능한 조치를 취해야 한다는, 1980년에 채택한 권고문은 하수 슬러지를 대량으로 버리고 있던 영국에게 상당한 충격을 준 것으로 보인다. 그 결과, 1976년에서 1986년 사이에 전체 하수 슬러지의 해양투기량은 720만톤에서 820만톤으로 13.8% 증가했으나, 하수 슬러지에 포함된 중금속의 양은 수은의 경우 4톤에서 1.1톤으로 -72.5%, 카드뮴 10.2%에서 3.5%로 -66%, 구리는 225톤에서 150톤으로 -33%로 각각 줄어들었다.

해양투기 정책에서의 획기적 전기는 오슬로 위원회 내부에서 일어났다기보다는 국제북해회의(International North Sea Conferences)에서 일어났다. 1984년 독일은 브레멘에서 제1차 장관급 국제북해회의를 주최했다. 이 회의의 목적은 새로운 국제협정을 만들기보다는 기존 국제기구들이 추진하던 작업에 정치적 힘을 실어주는 데 있었다. 브레멘 회의는 배출허용기준과 환경기준 논쟁에 초점을 맞추어 논의한 결과, 이 두 가지 접근방법이 모두 해양환경 개선을 위한 공동의 목표에 기여한다는 데 합의했다. 제2차 국제북해회의는 1987년 영국 런던에서 열렸다. 1987년의 런던 선언은 해양투기문제에 있어 하나의 전기가 되었다. 처음으로, 정해진 시한을 두고 해양 투기와 소각의 목표치를 부과한다는 결정문을 채택하기에 이른 것이다. 런던 선언의 핵심 내용은 오염물질의 투기는 가능한 한 빠른 시일 내에 금지되어야 한다는 일반원칙을 채택한 것이었다. 런던회의에서, 각국 장관들은 1989년 12월 31일까지 북해에서의 산업폐기물 투기를 금지하는 한편, 1991년 1월 1일까지 해양소각을 65% 이상 줄이고 1994년 12월 31일까지는 전면 금지한다는 데 합의했다. 1987년의 런던 선언은, 사전예방의 원칙을 구체적인 문장으로 명시한 최초의 국제환경 관련 문서로서의 의미를 가진다. 제3차 국제북해회의인 1990년의 헤이그 회의에서는 런던 선언을 더욱 강화시켜 해양소각의 시한을 1991년 12월 31일로 앞당겼다. 게다가 장관들의 합의를 통해, 하수 슬러지 투기는 가능한 한 빨리 중단되어야 하며, 1990년 말까지 하수 슬러지 해양투기 전면금지를 위한 계획을 수립한 후 늦어도 1998년 말까지는 실제적으로 하수 슬러지 투기를 금지한다고 결정했다.

런던 선언은 오슬로 위원회에 강력한 영향을 미쳤다. 1988년에 열린 오슬로 위원회 회의에서 채택된 결정문은 북해연안국들이 국제북해회의 선언에서 정한 오염물질 투기 저감 및 금지와 관련된 여러 원칙들을 앞으로 적용한다고 명시하고 있다. 이제 오슬로 위원회에서 채택한 각종 규제의 목적이 해양투기의 통제에서 금지로 바뀌게 된 것이다. 따라서 오슬로 위원회의, 1974년에서 1987년까지의 14년에 걸친 성과보다 1987년에서 1990년까지의 4년간의 성과가 훨씬 더 컸다고 말할 수 있다. 특히 1989년에 사전증명절차(Prior Justification Procedure)를 채택한 것은 획기적이라고 말할 수 있다. 이 절차는 거증책임이 바뀌었다는 측면에서 사전예방의 원칙의 계량화라는 의미를 가진다. 이제부터 해양투기자 스스로가 복잡하고 비용이 많이 드는, 실험실에서의 시험을 통해 해당 폐기물이 환경에 무해하다는 것을 증명해보일 책임을 지게 된 것이다.

유럽연합이 1987년의 런던회의에 보인 반응도 매우 중요했다. 1976년 유럽연합 위원회에 해양투기에 관한 최초의 제안서가 제출되었음에도 불구하고 해양투기에 관한 지령(Directive)을 그 당시까지 채택하지 못하고 있었다. 유럽연합 위원회가 1987년 런던에서 열린 국제북해회의에 참석한 후, 1988년에 유럽연합은 결의문을 채택하게 된다. 그 결과 1991년 지령이 채택되고, 이 지령에 의해 1998년 말까지 하수 슬러지 해양투기 금지를 결정하게 된다.

1992년 9월, 오슬로 위원회와 파리 위원회 당사국과 룩셈부르크, 스위스의 장관들이 파리에서 만나 북동부 대서양의 해양환경보호 협약이라는 새로운 협약에 서명했다. 이 새로운 협약은 산업폐기물과 하수 슬러지의 해양투기 및 해상소각 금지를 명문화했다. 이 협약은 1998년 3월에 발효되었으며 기존의 오슬로 협약과 파리 협약을 대체했다.

북해해양투기 금지를 둘러싼 이상의 발전과정을 살펴보면서 다음과 같은 의문을 제기할 수 있다.

첫째, 왜 오랫동안 오슬로 위원회 체제에서는 오랫동안 진척이 없다가 북해회의에서 해양투기 금지의 획기적 전기가 마련되었는가?

둘째, 1987년 이전에는 불가능했는데, 어떻게 오슬로 위원회와 유럽연합이 북해선언을 구속력 있는 결정으로 변형시킬 수 있었는가?

셋째, 자국의 경제적 이익과 기존의 원칙과는 상반되게 왜 영국은 해양투기와 소각을 금지하기에 이르렀는가?

영국이 굴복을 하게 된 한가지 중요한 원인은 북해회의의 제도적 틀에서 찾을 수 있다. 즉 장관급회의로 격상되면서 오슬로 위원회 회의에 비해 정치적 압력이 매우 높아졌기 때문이다. 더욱이 국제북해회의가 NGO와 긴밀하게 접촉하게 되면서 투명성이 높아지게 된 점도 하나의 원인으로 들 수 있다. 1984년 브레멘 국제북해회의의 준비과정에서 처음으로 NGO와 접촉하게 되었고, 1987년 런던 국제북해회의에서는 6개 NGO에 개회식 참석이 허용되었다. 1995년 덴마크 에스비에르(Esbjerg)에서 열린 북해회의에는 62개 NGO가 참석했다. 그리고 정치 및 과학기술분야 위원회와 사무국이 각 북해회의들간의 연결고리 역할을 했지만 상설기구가 없었다는 점도 한 가지 요인이다. 오슬로 위원회에 비해 문제해결과정과 절차가 덜 관료적으로 된 것이다. 다시 말해 미해결 의제를 미룰 소위원회나 분과위원회가 없기 때문에 안건을 회의기간에 처리해야만 했던 것도 북해회의의 효과성을 높인 요인이었다.

그렇다고 해도, 오슬로 위원회를 통해 각국의 해양투기 관련 법이 만들어지고 허가절차가 마련되어 있지 않았더라면 국제북해회의를 통한 브레멘 선언이나 런던 선언 등이 이행될 수 없었을 것이라는 측면에서 오슬로 위원회와 북해회의간의 공생적 관계를 무시할 수 없다.

1990년까지 사실상 영국은 해양투기를 금지하고자 하는 계획이 없었다. 국제북해회의 과정을 통해서 바뀐 이행절차에 의한 외부의 정치적 압력이 효과를 거둔 것이다. 영국 국내에서의 정치적 압력도 높아갔다. 1989년 하반기에 영국 농업식량수산부가 5만톤의 유해폐기물의 해양투기를 새로이 허가했을 때 여러 북해연안국이 항의하는 한편 그린피스가 주도하여 대중매체의 관심을 불러일으켰다. 이러한 와중에서 영국 굴지의 화학회사인 Fisons가 육상에서의 유해폐기물 처리 대안을 찾아내게 되었다. 결국 1990년 영국정부는 산업폐기물과 하수 슬러지의 해양투기를 금지하는 결정을 내리게 되었다.

하지만 1990년 해양투기 금지결정을 내리면서도 대외적으로 영국정부는 해양투기를 금지할 과학적 근거는 없다는 주장을 견지하면서, 금지 결정이 해양투기가 해양환경에 부정적 영향을 미치기 때문인 것은 아니라고 강변했다. 영국정부의 입장을 약화시킨 것은 내부적 요인이 결정적이었다. 1980년대 후반 들어 영국 환경단체들의 영향력이 커지면서 해양투기와 관련된 기업과 정부부처들은 환경단체들의 강력한 비판을 받게 되었다. 1990년 현재 영국국민의 8%에 이르는 약 400만명이 환경단체 회원으로 가입하게 된 것이다. 1980년과 1993년 사이에 그린피스와 지구의 친구들의 정치적 영향력이 커졌으며 1986년에는 그린피스가 대규모 북해 해상시위활동을 벌이기 시작했다. 그린피스는 이러한 반대활동을 통해 영국을 “Dirty Man of Europe"으로 전세계에 부각시켰다.

과학적 지식 측면에서 보아도 영국정부의 태도 변화가 조금씩 있어온 것이 사실이다. 아무리 영국정부가 대외적으로 해양투기의 위해성에 대한 과학적 증거가 없다고 강변해왔더라도, 1972년의 오슬로 협약 이후 영국 정부가 견지하던 해양투기에 대한 규범과 가치체계에 내부적 균열이 생기기 시작한 것이다. 바다를 쓰레기장으로 보는 것은 잘못이 아닐까 하는 인식도 계속 자라나고 있었다. 정부산하 과학연구소에서조차 해양투기가 최후의 선택이 되어야 한다는 지적이 나오기 시작했다. 해양투기에 대한 모니터링과 검사 시스템이 발전하게 된 것도 해양투기 문제에 대한 인식이 바뀌게 된 하나의 원인이라 말할 수 있다.

정치-과학 인터페이스 모델에 따르면, 북해 해양투기 금지의 원인은 다음과 같이 분석된다. 해양투기가 중간정도의 악성 환경문제 성격을 지니며, 때마침 강해진 환경단체의 정치적 영향력에 의해 이 문제에 대한 대중적 관심이 커지게 되었고, 해양투기가 미치는 해양환경에의 부정적 영향에 대한 과학적 지식이 축적되어가는 가운데, 오슬로 위원회와 국제북해회의의 공생관계에 의한 적절한 레짐 형성을 통해 북해 해양투기가 금지되기에 이르렀다고 말할 수 있다.

4. 우리나라 상황

우리나라는 1988년 폐기물의 육상처리 부담을 줄이기 위해 3개 해역(군산 앞바다, 포항 앞바다, 울산 앞바다)을 투기해역으로 지정해 육상 오염물질 해상투기를 허용하기 시작했다. 연간 해양투기량이 1988년 55만톤, 1990년에 106만 9000톤에서 2005년 992만 9000톤으로  증가하면서 심각한 환경문제로 대두되고 있다. 인천시는 2004년에 57만 8763톤을 서해바다에 버렸다. 이중 77%인 44만 4964톤이 하수처리장과 정수장에서 나오는 슬러지, 분뇨다. 부산시도 매일 발생하는 하수 슬러지 463톤의 94%를 해양투기하고 있다.

정부는 1988년부터 허용해오던 폐기물 해양투기의 투기량을 2011년까지 절반으로 줄인다는 대책을 발표했다. 연도별 해양투기 총 허용량 제도를 시행해 2005년 992만 9000톤에 달했던 해양투기 규모를 2011년까지 절반 이하인 400만톤까지 낮출 방침이다. 해양오염을 줄이기 위해 합법적으로 바다에 버릴 수 있는 폐기물의 종류도 현행 14개에서 9개로 줄인다. 합법적인 투기가 허용되지 않는 폐기물은 건설공사 슬러지, 하수도 준설토, 정수 슬러지, 적토, 폐산 등 5개다. 이후 해양투기 허용물질의 종류를 지속적으로 줄여나간다고 한다. 특히 총 해양투기량의 44%를 차지하고 구리, 아연 등 중금속이 포함된 하수 슬러지와 축산폐수는 수산물 안전을 위협하고 있어 2012년부터 해양투기를 완전히 금지하기로 했다.

환경단체는 2008년까지 해양투기를 완전히 중단해야 한다고 주장한다. 특히 환경운동연합은 정부에, 바다와 수산물 오염 실태조사 결과 공개, 국민건강 피해에 관한 역학조사 실시, 폐기물 줄이기 범정부대책위원회 구성 등을 요구하고 있다.

해양오염방지법 시행규칙 개정안에 의하면, 해양투기 허용품목에 대한 오염측정방법을 기존의 용출법에서 함량법으로 강화하고 측정대상 오염물질의 종류도 현행 14개에서 25개로 늘리게 된다. 정부는 폐기물 해양투기관리 종합대책을 수립해 시행하기로 했다.

이러한 조치들은 런던협약 및 의정서와 관련이 있다. 특정물질의 해양투기를 금지하여 해양오염을 예방할 목적으로 1972년에 만들어진 런던협약(폐기물 및 기타 물질의 처분에 의한 해양오염 방지에 관한 협약)은 1975년 발효되었는데 현재 81개국이 가입하였고 우리나라는 1993년에 가입하였다. 1972년 런던협약의 실효성이 문제시되자 1996년 11월 의정서가 채택되어 배출조건이 더욱 강화되었다. 의정서가 발효되기 위해서는 런던협약 당사국 15개국을 포함한 26개국의 비준가입동의가 필요한데, 멕시코가 금년 2월 22일 가입하면서 2006년 3월 24일자로 발효되었다. 따라서 당분간은 런던협약과 1996의정서가 공존하면서, 의정서 가입국이 점점 늘면 런던협약이 1996년 의정서로 대체될 것으로 전망된다. 우리나라는 아직 1996년 의정서에는 가입하지 않고 있다. 금년 10월 30일에서 11월 3일에 걸쳐 런던에서 제1차 의정서 당사국 총회가 개최될 예정이다.

1972년의 런던협약이 “해양투기를 허용하되 특정물질만 금지”했다면, 1996년 의정서는 “해양투기를 금지하되 특정물질만 허용”하는 방식으로 전환되었다. 1996년 의정서에는 일반원칙으로 예방의 원칙과 오염자부담원칙이 새로이 도입되었다. 적용범위에 있어 런던협약은 내수면 적용이 배제되었으나 1996년 의정서는 해양투기 및 해양소각 규제를 내수면에도 적용하기로 했다.

해양처분이 허용된 물질: ①준설물질, ②하수오니, ③생선 폐기물, ④천연기원 유기물질, ⑤불활성 무기지질 물질, ⑥선박과 플랫폼 또는 기타 해상 인공구조물, ⑦철, 강철, 콘크리트 재질의 대형물질.

5. 결론

우리나라에서 1988년 이후 지난 18년간 육상폐기물 해양투기가 증가한 원인은, 육상에서 폐기물 처리가 힘들어졌기 때문이며 육상에서 폐기물 처리가 힘든 원인은 폐기물처리시설의 입지가 점점 어려워졌기 때문이다. 또한 하수처리오니 등 폐기물의 해양투기가 매립 및 재활용, 소각에 비해 처리비용이 저렴하기 때문이기도 하다. 해양투기 문제가 육상 폐기물 처리문제와 직간접으로 연계되어 있음을 알 수 있다. 해양투기에 대한 관심을 높이고 문제의식을 가지고 쓰레기제로 사회, 자원순환사회를 만들기 위한 전 국민적 노력이 더욱 필요한 때다.

본문에서 다룬 해외사례와 관련해서는, 폐기물 해양투기 문제가 지구온난화 등 다른 환경문제에 비해 상대적으로 심각도가 낮은 중간정도의 악성문제라고 할 때, 문제해결의 주요인은 다양한 기구의 문제해결능력의 결합에서 찾을 수 있다. 오슬로 협약은 그자체로 중요한 의미를 가지는데, 왜냐하면 이 협약에 의해 이전에는 통제되지 않던 행위들을 규제하는 법들이 개별 국가단위에서 제정되어 이행되었기 때문이다. 오슬로 협약에 의해, 당사국들은 허가체계를 만들었고, 해양투기 및 소각행위를 규제하기 시작했다. 오슬로 협약의 집행기구인 오슬로 위원회는 세 가지 측면에서 중요한 역할을 했다.

첫째, 상호신뢰에 기초하여 협력적인 분위기를 조성해왔다. 1989년 산업폐기물에 관한 이전의 결정을 철회하고자 한 영국과 갈등이 야기되었을 때 오랜 협력의 역사와 상호협력의 분위기 때문에 영국이 섣불리 탈퇴 결정을 내리지 못했다.

둘째, 국제법적 틀 속에서 연성법적 성격을 지닌 선언이 법적 구속력을 지닌 결정으로 변형됨으로써 위원회의 위상이 강화되었다. 오슬로 위원회, 북해 선언, 유럽연합 등을 통해 1998년까지 하수 슬러지 투기를 금지한다는 결정이 내려졌다. 이와 같은 여러 기관들의 집단적인 압력이 영국이 협약의 결정사항을 취소하지 못하게 하는 역할을 했다.

셋째, 오슬로 위원회와 상임 소위원회의 계속적인 작업이 해양투기와 관련한 가치규범을 형성했으며, 이러한 규범 때문에 중간적 입장을 취하던 국가들이 바다를 쓰레기장으로 사용하는 것을 점점 어렵게 만들었다. 북해회의가 영국과 같은 주도적 반대자들을 설득하여 투기금지 결정에 이르게 하는 데 결정적인 역할을 했다. 장관급 대표성과 즉각적인 효과를 낼 수 있는 연성법 때문에 그러한 회의들은 강한 정치적 힘이 되어주었다. 한 마디로 말해, 개개 기관들이 다른 기구나 기관들이 제공할 수 없는 중요한 기능들을 제대로 해주었다는 것이다. 북해 해상투기 레짐의 효과성의 원인은 오슬로 위원회와 국제북해회의의 결합된 영향력에서 찾을 수 있다. 하지만 내부적 요인들을 살펴보지 않는다면 이러한 레짐 효과성 분석은 불완전할 수밖에 없다. 때마침 영국 내 환경운동이 급속하게 확산되면서 환경단체에 의한 해양투기 반대운동이 활발해진 결과, 다른 북해국가들에 비해 영국의 협상력이 현저하게 약화되었던 것이다. 결국 규범 변화와 결합된, 협약 탈퇴나 방해라는 내외부적 정치적 비용이 해양 투기 및 소각 중단에 따른 경제사회적 비용을 능가함으로써 북해 해양투기가 중단되기에 이르렀다.

북해 해양투기라는 사례에 과학-정치 인터페이스 모델을 적용하여 분석한 결과가 우리나라 환경정책에 시사하는 바는 다음과 같다.

첫째, 환경문제에 접근함에 있어 지금까지 정치적 측면만 강조되고 과학적 측면은 경시되어 온 점을 반성해야 한다. 기초적인 사실관계에 대해서도 이해관계자 간에 견해가 달라 대화가 성립하지 않는 경우가 많다.

둘째, 정치적으로 악성이며 과학적 지식이 불분명한 환경문제의 경우, 그 제도적 틀을 바꾼다고 하더라도 문제 해결을 위한 레짐 형성이 쉽지 않다. 하지만 정치적으로 중간적인 악성문제이고 과학적 지식이 어느 정도 축적되어 있는 경우, 환경단체가 주도하여 해당 환경문제에 대한 대중적 관심도를 높인다면, 상설 및 비상설 기구를 통해 형성된 레짐이 효과적으로 작동할 수 있다.

셋째, 분과위원회나 소위가 있는 상설 정부위원회보다 의제 중심의, 특정주제를 내건 국제 및 국내회의체가 환경문제 해결에 더욱 효과적인 레짐이 된다. 해양투기 금지와 같은 환경문제의 경우, 국제협약이나 국내 관련법에 의하기보다 합의문이나 선언문 등의 연성법을 통해 조치를 취하는 것이 더욱 효과적일 수 있다.

넷째, 논쟁이 되는 환경문제에 대한 지식이 현재로서는 낮거나 중간 정도이지만 점점 분명해지고 있으며, 정치적으로 사회적 합의의 장이 점점 커가고 있는 경우, 정부기관과 관련 이해관계자간에 계속적인 대화를 나누는 것이 문제해결방안 찾기에 도움이 된다.

다섯째, 과학적인 지식을 더욱 분명하게 하기 위하여 시간을 충분히 가지고 연구를 하고, 토론회 및 워크샵을 자주 가지며, 합의회의나 공론조사와 같이 사회적 합의를 도출하기 위한 의견수렴방법들을 다양하게 활용해야 한다.

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